相对贫困是我国2020年后贫困治理的主战场。通过实地调查，分析地方政府探索相对贫困治理的案例和数据，发现后扶贫时代的相对贫困具有经济结构性、政策负外部性、社会权利性、社会时间性和社会心理性等五个维度。相对贫困的相对性、多维性、脆弱性、动态性、发展性、长期性、特殊群体性、强区域性，要求国家建构新的贫困治理体系。后扶贫时代的相对贫困治理，应着力构建益贫式经济增长体系、综合性扶贫政策体系、包容性社会发展体系、多元化贫困治理体系、理性化心理认知体系，针对性地破除相对贫困的多维相对性，使相对贫困治理走上常态化、制度化、长效化的轨道。

后扶贫时代；相对贫困；贫困治理；地方与基层政府

2019年《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制，将治理相对贫困提升到完善国家制度与国家治理体系、促进国家治理能力现代化的高度。根据国家统计局2020年1月23日发布的数据，按现行国家农村贫困标准测算，2019年末，全国农村贫困人口551万人，贫困发生率0.6%[1]。2020年中央一号文件进一步指出我国的脱贫攻坚工作重心转向解决相对贫困，要研究建立解决相对贫困的长效机制，提出治理相对贫困的总要求。2020年之后，进入后扶贫时代，相对贫困成为贫困治理的主战场，对国家贫困治理体系和治理能力提出新的要求，解决相对贫困问题事关中国特色社会主义现代化强国建设的总体布局。

中国经过精准扶贫，基本消除了绝对贫困。2020年之后，相对贫困的含义和范围将更广，贫困的性质和区域将发生转变。目前，学界对于相对贫困及其治理的研究集中在以下方面：

1.相对贫困的概念及内涵。P.Townsend认为，如果个体、家庭或特定群体，不能按照其所生活的社会中习惯性的、广为接受的、广为鼓励的方式生活，就处于“相对贫困”状况[2]。阿玛蒂亚·森提出“权利贫困”[3]，之后又发展出“贫困文化”[4]“能力贫困”[5]“贫困约束”[6]“脆弱性原理”[7]“发展型贫困”[8]等理论。高强指出相对贫困不仅与财富、收入在不同阶层之间的分配有关，而且与个人的自我认同以及社会公平观紧密相连[9]。张琦认为相对贫困包括三方面的基本内涵：一是家庭能满足生存必需品，但未能满足社会需求，生活状态低于特定环境下的平均水平；二是遭受不公平待遇，因被体制排斥而被剥夺社会参与的机会，缺乏安全感和话语权；三是个体或家庭生计能力羸弱，难以有效进行社会再生产，且易遭受风险冲击[10]。可见，“相对贫困”不仅包括贫困的经济面向，更侧重社会性维度，并逐渐向多维发展。相对贫困是通过社会比较产生的，既有经济收入与社会结构层面的客观因素，又有社会心理层面的主观认知。

2.相对贫困的特点。纳克斯和Nelson提出“贫困陷阱”，认为发展中国家总是陷入低收入和贫困的累积性恶性循环之中，指出相对贫困的长期性[11，12]。陆汉文指出，2020年后我国相对贫困问题的基本特征为政治性、长期性、相对性、风险性，相对贫困治理的重点难点包括特殊群体的相对贫困及再生产问题、城乡分割和区域发展差距[13]。孙久文认为相对贫困受城乡二元格局影响较大，在初期表现为特定地区分布、多维化和收入主导性贫困[14]。高强认为与绝对贫困相比，相对贫困具有人口基数大、贫困维度广、致贫风险高等特点，也面临持续增收难、多维贫困、内生动力不足、体制机制障碍等方面的难点[9]。左停指出相对贫困群体具有多维需求保障不充分、社会转型与过渡过程中的不适应、社会结构性障碍难以克服、日常生计流动性和不确定性、老弱病残等特殊困难等特征[15]。由此可见，相对贫困具有相对性、多维性、长期性、脆弱性、动态性、发展性、特殊群体性、强区域性等特征。

3.相对贫困的界定标准。联合国发展计划署和英国牛津贫困与人类发展中心共同研发了多维贫困指数（multidimensional poverty index，MPI），从国际机构层面为相对贫困测量提供了维度和指标参考[16]。由于使用相对贫困线的发达国家的经济发展水平都很高，因此相对贫困线又被称为“富裕国家确定贫困率最有效的方法”。例如，欧盟早在2001年就将人均可支配收入中位数的60%定义为相对贫困线，这个标准大致相当于平均收入的50%。王小林认为，2020年后，中国的多维相对贫困标准没必要与经济合作与发展组织（organization for economic cooperationand development，简称OECD）国家接轨，中国多维相对贫困标准包括收入、就业等反映“贫”的经济维度，教育、健康、社会保障、信息获得等反映“困”的社会发展维度和生态环境维度相关指标[17]。叶兴庆认为“应按中位收入比例法制定相对贫困线，统一城乡扶贫目标与治理机制”[18]。邢成举建议采用常住农户或是城市常住居民中位收入的40%作为2020年后的相对贫困线[19]。陆汉文指出区域发展差距是相对贫困形成与演化的重要影响因素，应分区域制定相对贫困的界定标准，并按照这种地方标准推进相对贫困治理[13]。孙久文进一步指出相对贫困线设定应采取两区域、两阶段方法，即非沿海地区实施绝对贫困线相对化，沿海地区实施基于居民可支配收入的相对贫困线，并每五年上调一次；2035年中国进入城镇化后期，相对贫困标准整体进入以全民可支配收入为识别基础的阶段[14]。

4.相对贫困的群体类型。邢成举根据相对贫困的内涵及其产生的具体原因，将相对贫困划分为转型贫困、流动性贫困、多维贫困、发展性贫困、结构性贫困和特殊群体贫困六种类型[19]。张琦依据脆弱群体和相对贫困脆弱性的特征，按照城市和农村的区域范畴，认为相对贫困群体包含未享受建档立卡的边缘户群体、依靠政策兜底脱贫的人群和脱贫不稳定的群体、低收入和弱保障的农村流动人口群体、城市“三无”人员、城市失业人员、自然灾害突发疾病突发事故等因素造成的贫困群体等六大群体[10]。左停认为应按照占总人口一定的比例，将处于收入低端的低收入人口作为帮扶对象，指出了相对贫困治理中的重点和难点[20]。

5.相对贫困的成因与影响因素。吕方指出在中国社会主义现代化强国建设的过程中，经济增长方式深刻转变、人口结构快速转型以及城乡工农构造的剧烈调整等因素成为塑造中国相对贫困“自性”的结构性力量[21]。张琦认为相对贫困的致贫因素包括“主体因素经济因素”“制度因素经济因素”和“环境因素经济因素”，提出完善与创新社会救助与保障机制、培养脆弱农户的可行能力等对策[10]。方帅认为精准扶贫过程中的结构性失衡主要表现为：制度结构的非稳定性、利益结构的非均衡性、治理结构的非对称性和资源结构的非对等性，应通过结构性调适建立相对均衡的贫困治理机制[22]。此外，社会资本[23]、农村居民健康状况[24]、劳动力价格差异[25]对相对贫困具有显著影响。

6.相对贫困的治理机制。朱冬亮指出未被纳入帮扶范围的贫困边缘户处于相对贫困处境，应把部分贫困边缘户纳入扶贫范围，制定和实施综合性反贫政策[26]。杨菊华认为后小康社会的贫困从单维走向多维、从绝对走向相对、从生存走向发展，因此，不仅要关注贫困理论，而且要注重贫困治理实践的可操作性[27]。左停认为绝对贫困和相对贫困均属于与基本需求相联系的客观贫困，中国扶贫工作的重点将逐步从解决绝对贫困转向减缓相对贫困[20]。相对贫困治理的战略指向与政策重心应转向常规化制度化贫困治理，更多依赖市场配置资源，培育激发贫困人口和贫困社区的内生动力，加强相对贫困治理与乡村振兴战略的统筹衔接等方面[15]。李小云指出，2020年后，应从“扶贫”向“防贫”转变，通过逐步实现城乡社会公共服务均等化，缓解不平等[28]。唐任伍提出围绕“相对贫困”“精神贫困”的治理重心，以“攻心”为上，克服贫困治理碎片化，重塑整体性治理[29]。吕方倡导建立中央统筹、区域分权的相对贫困治理体系，着力加强政策回应力、经济增长包容力和社会力量参与力建设[21]。高强指出相对贫困的人口基数大、贫困维度广、致贫风险高，应将乡村振兴与脱贫攻坚有效衔接[9]。王小林认为缓解相对贫困，应构建益贫性经济增长机制、包容性社会发展机制和绿色发展新机制[30]。范和生提出通过建立健全制度保障、产业培育、能力建设、人文发展、心理服务等五大机制，以能力建设机制为核心，带动其他机制相互联动，构建起相对贫困治理长效机制[31]。

7.相对贫困治理的国内外实践。吕方指出欧盟、美国、日本等发达国家的相对贫困治理实践有三个方面的基本特点：一是欧美发达国家向相对贫困宣战的阶段，已经处于较高现代化水平；二是国家主导的再分配是应对相对贫困的主要方式[21]；三是多元主体广泛参与到治理相对贫困的实践中。钟仁耀指出与西方国家基于社会收入中位数60%等确立的相对贫困线不同，我国的相对贫困主要指绝对贫困线以上但其收入处于较低水平，而且是一个动态变化的过程[32]，这与地方政府探索相对贫困治理的实践相符合。国内的相对贫困治理实践是在完成精准扶贫任务的前提下展开探索的，主要包括山东、江苏、浙江、广东、成都等经济比较发达的省市。邢成举指出，由于我国尚处于脱贫攻坚的收官阶段，地方政府的相对贫困治理实践尚缺乏系统性的政策设计和制度方案，多数探索没有充分讨论和分析相对贫困对扶贫转型带来的内在要求，缺乏对相对贫困治理长效机制的思考，也没能将扶贫政策的本质即发展生产与社会保障进行统合[19]。因此，2020年后应基于中国的贫困治理场景，准确理解相对贫困的本质与内涵，创新地方政府的贫困治理机制。

总体来看，2020年后的相对贫困及其治理的研究尚处于探索和起步阶段，已有研究为认识和治理相对贫困提供了诸多有益经验，但仍需进一步完善。一是研究方法偏重理论分析，缺乏基于实地调研的数据分析与案例研究。二是对相对贫困的内涵，尤其是对“相对性”理解不足，多以相对贫困发生的原因为标准进行分类，相对贫困的界定标准仍以经济收入为主要参考；三是相对贫困的治理机制和对策建议的针对性与可操作性不强，与绝对贫困治理的对策建议和治理机制区别度不明显。那么，与精准扶贫时期的绝对贫困相比，后扶贫时代的相对贫困有何新的内涵与特点？如何创新相对贫困治理体系，实现相对贫困的有效治理？

笔者于2019年5月在N省T县开展实地调研。T县位于N省中部干旱带核心区，是革命老区、民族地区、国家级贫困县。全县总面积4662平方公里，辖7镇4乡1个管委会，154个行政村。总人口37.7万人，其中，农村人口26.8万人。2014年，全县贫困村100个，建档立卡贫困人口27636户103287人。截至2018年底，累计脱贫销号贫困村88个，脱贫人口23609户90103人，贫困发生率由2014年的33.3%下降到4.65%；未销号贫困村12个，建档立卡未脱贫人口4027户13184人。笔者在T县扶贫办工作人员的介绍下重点走访了3个贫困村和3个非贫困村，围绕相对贫困及其治理问题展开调研与座谈，访谈对象包括建档立卡贫困户、非贫困户、贫困村和非贫困村的村两委干部、驻村工作队员、乡镇政府领导等。本文以N省T县为例，分析调查案例和数据，阐释相对贫困的内涵，总结相对贫困治理的经验，提出构建相对贫困治理体系的对策建议。

贫困是人类社会发展中长期存在的现象，在不同的时期和区域有不同的内涵和特点。相对贫困与绝对贫困是相对存在的概念，二者随客观标准和主观认知产生变化，充分认识相对贫困的内涵和特点，是有效治理相对贫困的前提。联合国开发计划署实施的全球多维贫困指数认为，贫困包含经济收入、健康、教育和工作质量等多个维度，由此发展出多维贫困理论。通过实地调研，发现相对贫困是多维相对性贫困，具体包含经济结构性、政策负外部性、社会权利性、社会时间性、社会心理性等五个维度，并具有内在转化的特点。

1.经济结构性相对贫困。

朗特里将绝对贫困定义为“一种最低需要的缺乏，无法达到生活所需的最低需求水平”[33]，衡量贫困的标准是根据收入、消费、基本生活状况制定的稳定数值，经济是贫困的基础性维度。经济结构性相对贫困是后扶贫时代的相对贫困最直观、最基础的维度。经济结构性相对贫困是由于自然环境相对恶劣、主体发展能力相对不足、突发性意外事件、收入分配结构不合理等因素造成经济收入较低、不足以满足相对贫困群体的经济需求，并集中体现为相对贫困群体的经济脆弱性，相对贫困由此成为一个动态变化的群体。T县经过初步统计，以年人均纯收入2970元作为当地的建档立卡贫困线标准，以年人均纯收入6000元作为当地的相对贫困线标准，截止2018年底，该县W镇D村有相对贫困户128户490人，占D村总人口的11.9%，而该村建档立卡贫困户为111户402人，占全村总人口的9.76%。随着脱贫攻坚的深入开展，该村的建档立卡贫困户已逐渐摆脱贫困，相对贫困逐渐成为贫困治理的重点难点。

2.政策负外部性相对贫困。

政策外部性是公共政策实施过程中不可避免的效应。扶贫政策对贫困群体的精准帮扶与偏向性投入，“竞争性的政策汲取、排他性的政策分配与分割性的政策评价”[34]将必然产生扶贫政策的负外部性。转型性贫困理论认为相对贫困群体是“由于城乡二元化体制和政策造成的社会公共服务的差距而形成的”[28]，进一步从实践层面解释了政策负外部性在相对贫困中的作用机制。一方面，精准扶贫时期的帮扶对象主要是绝对贫困群体，建档立卡贫困户可以获得产业、教育、就业、医疗、住房等各方面的特惠性政策，从而对无法获得特惠性政策的群体产生政策负外部性，因此我国精准扶贫时期的成果和基础，可以为后扶贫时代的贫困治理提供经验，但也遗留了政策负外部性问题。另一方面，国家仍是后扶贫时代相对贫困治理的主导力量，要界定相对贫困线、出台相应的帮扶政策，政策的外部性效应不可避免。政策负外部性违背了扶贫政策促进社会公平的本意，使政策负外部性相对贫困成为后扶贫时代贫困治理不可忽视的问题。因此，后扶贫时代的相对贫困治理，不仅要弥合精准扶贫时期遗留的政策负外部性问题，而且要面对相对贫困治理政策可能产生的负外部性。

3.社会权利性相对贫困。

阿玛蒂亚·森认为相对贫困是个人或家庭的权利相对被剥夺，主要体现为贫困群体的社会发展权利的不足，可行能力的匮乏。社会权利性相对贫困的核心是可行能力的相对匮乏，主要原因在于城乡差异导致的公共服务不均等，未享受有效的学习培训导致的脱贫能力不足，起始物质资产与人力资本的匮乏，自然灾害和突发事故等导致的相对贫困。社会权利性相对贫困如果得不到有效缓解，相对贫困群体很容易因为可行能力匮乏而陷入“贫困陷阱”。为此，N省T县积极探索相对贫困户的界定标准，将经济收入、家庭负担、意外灾害等作为影响因素进行综合考量，瞄准教育、医疗、风险防控等关键环节，通过完善农村地区的基础设施、加强相对贫困群体的技术培训、推动特色产业发展、防控灾害风险等方式，提升相对贫困群体的可行能力，化解社会权利性相对贫困。

4.社会时间性相对贫困。

回顾新中国成立70年以来的反贫困历程，经历了建国初期开始的社会主义建设的广义性减贫、改革开放以来的发展性扶贫、2013年以来的精准扶贫[35]，三个阶段虽然减贫机制各有不同，但相互衔接、步步为基，共同构成完整的中国减贫图景。考察国家主导下的扶贫历程，应通过政治学概念将碎片化的历史现象加以关联，发现历史现象中蕴藏的规律与特点[36]，有机地结合历史学的时间序列叙事和社会学的结构/机制叙事[37]，在认识和治理相对贫困时，应从国家治理的角度将相对贫困的历史积累性发展和结构机制相结合。我国扶贫的整体历史过程与贫困个体的生命历程相互嵌入、相互影响，国家扶贫不仅塑造着国家的时间，也塑造着贫困个体的日常时间和生命时间。社会时间特别意指由社会制度所构成的生活协调机制[38]，具有一定的强制力与结构性。国家有明确的脱贫时间节点，贫困治理将使相对贫困群体的日常生活时间结构与生命时间结构出现制度化倾向，个人脱贫与国家脱贫相嵌合，基于相对贫困身份的社会脉络，产生了社会时间性相对贫困。

5.社会心理性相对贫困。

相对贫困不仅体现在客观物质层面，也体现在主观精神层面。社会心理学认为贫困心理有着可记忆、可遗传的精神基因。长期处于贫困状态的人，更容易具有贫穷心态和贫困习惯。个体心理层面的贫困认知和社会心理层面的贫困认知互为表里。“穷人心态”既源于我国传统文化中的“安贫乐道”“不患寡而患不均”等贫困观念，又源于我国社会主义初级阶段“场域”中直接给钱给物给政策的绝对贫困治理方式。社会心理性相对贫困通常表现为相对贫困群体的相对剥夺感。例如，精准扶贫中特惠性政策的实施，可使特殊群体得到有效的帮扶，但是未享受到特惠性政策的群体便可能产生相对剥夺感。社会心理性相对贫困的认知，不仅会降低农民对于扶贫政策的满意度和认可度，而且可能导致“争当贫困户”“非法上访要政策”“代际贫困遗传”“文化贫困”等不良现象。

中国后扶贫时代的相对贫困包含满足生存的经济维度、保障权利的治理维度、满足发展的社会维度，具体体现为经济结构性相对贫困、政策负外部性相对贫困、社会权利性相对贫困、社会时间性相对贫困、社会心理性相对贫困等五个方面，彼此相互影响、相互转化（见图1）。经济结构性相对贫困是相对贫困的基础维度。扶贫政策的实施，增加了相对贫困的复杂性，这是后扶贫时代相对贫困治理中必须足够重视的问题。后扶贫时代，不能割裂精准扶贫与相对贫困治理，应以精准扶贫为基础，做好两者的动态衔接，既有效整合已有的贫困治理政策，又弥合扶贫政策的负外部性。政策负外部性相对贫困强化了社会权利性相对贫困，社会权利性相对贫困加剧了社会时间性相对贫困。社会心理性相对贫困是相对贫困在认知层面的集中体现。从经济结构性相对贫困到社会心理性相对贫困的过程，是外部经济条件影响内部主观认知的过程，是个体心理与社会心理互相影响的过程，也是相对贫困的相对性不断积累转化的过程。从社会心理性相对贫困到经济结构性相对贫困是内部认知影响外部经济条件的过程，这一过程是否出现，关键取决于相对贫困群体的主观脱贫能动性是否充足，取决于“贫困心态”的消极性社会心理能否转变为“勤劳致富”的积极性社会心理。

图1相对贫困的五个维度与内部转化机制

国家尚未对相对贫困治理进行统一部署与政策设计，但地方政府基于自身的治理能力和有利条件，已经开始探索治理相对贫困。N省T县在基本完成精准扶贫的同时，因地制宜探索治理相对贫困，在相对贫困的界定标准、治理体系、物质基础、帮扶政策、化解多维相对性等方面，为2020年后的相对贫困治理开拓了路径并积累了经验。

明确可操作的相对贫困标准，是相对贫困治理能够付诸实践的前提。T县根据农户的实际经济情况，结合县政府贫困治理能力，将同时满足以下三项条件的农户纳入相对贫困的扶持范围：一是家庭年人均纯收入在6000元1以下；二是因家庭成员患病、残疾、上学等造成家庭负担较重；三是因突发性灾害导致家庭生活存在一定困难。由此，T县确定了包含经济收入、社会权利、发展风险等的多维相对贫困标准。在相对贫困治理的具体实践中，县政府不对相对贫困的规模进行统一控制，而是赋予各个乡镇一定的自主权，由各乡镇严格把握标准，统筹实施帮扶相对贫困户。T县根据各乡镇经济发展水平和贫困帮扶需求，按照100万元、200万元、300万元三个等级，为各乡镇增加配套相对贫困治理专项资金，由各乡镇负责统筹支配，重点对因灾、因病、因残、意外事件等导致家庭生活困难的相对贫困户及时开展应急性救助帮扶。

相对贫困治理需要地方与基层政府建立现代化科学化的治理体系，采用专业化、精准化的治理方式，提升高效化、精细化的治理能力。一方面，T县确立“以扶贫统领全县工作”的基本思路，专门针对相对贫困户的帮扶问题选派工作队员，将压力型行政体制同干部考核机制结合在一起，形成以扶贫责任制为核心、涵盖县乡村三级干部的纵向贫困治理体系。相对贫困户的奖励扶持工作按照“村级排查、乡镇审核、项目扶持、建档备查、县级核查”的程序规范操作。另一方面，自2019年起，T县将连续3年对相对贫困户实施涵盖产业、金融、教育、医疗、住房、就业等的扶持措施，相对贫困户的产业发展由农业农村局牵头，金融扶持由县财政局、妇联、人社局牵头，教育扶持由教育局牵头，健康救助由医疗保障局负责，安全住房由住建局牵头，公益性岗位就业由人力资源社会保障局牵头，通过量化分解扶贫任务、协调整合扶贫资源，构建起部门协同的横向贫困治理体系。T县优化“纵向一体、部门协同”的贫困治理体系，既借鉴精准扶贫的治理经验，又结合相对贫困的新特点进行创新，有效提升了相对贫困治理的效率。

分税制改革后，中央的转移支付成为地方财政支出相当重要的资金来源，这不但保证了中央政府在地方贯彻自己意图的能力，也有助于通过调控不同地区的政府收入，削弱发展不平衡导致的地区差距，实现地区均衡发展的目标[39]。治理相对贫困，离不开国家财政的强有力支持。T县是国家级贫困县，其扶贫资金几乎全部来自于中央转移支付资金和省级配套资金。2018年，按照中央与省级1∶1比例配套财政扶贫资金的标准，T县共获得8.4亿元的财政扶贫资金，包括中央转移支付资金4.3亿元、省级配套资金4.1亿元，充实了T县贫困治理的“钱袋子”。在具体帮扶项目的资金使用中，N省与T县采取1∶1比例的资金补贴方式，例如相对贫困户养1只羊，可以获得县级500元和省级500元的补贴资金。充足的财政资金，是T县在满足精准扶贫的需求后，探索相对贫困治理的有利基础，进一步保障了相对贫困治理的灵活性与有效性。

后扶贫时代的相对贫困治理，需要地方与基层政府基于治理资源储备和上级政府权责授予、因地制宜执行政策和创新政策体系。在相对贫困的治理中，除了统一的中央政策以外，也需要在中央政策精神之下，通过制定和实施地方性政策对乡土社会进行政策整合[40]。T县根据相对贫困的成因和特点，对照和区别绝对贫困的帮扶政策，完善了综合性贫困治理政策体系。相对贫困户和建档立卡贫困户对比，在新农保、新农合、九年义务教育等普惠性政策和交通、饮水、用电、网络、学校、卫生室等基础设施使用方面是相同的，区别主要在于特惠性帮扶政策（见表1）。相对贫困的帮扶政策主要包含产业发展、就业、金融、风险防控、教育扶持、健康救助、住房安全等方面，其核心目的在于保障相对贫困户发展的可行能力，从而在政策内容与帮扶方式两大方面区别于绝对贫困治理。综合性的帮扶政策，不仅针对性地克服了相对贫困可行能力弱、易陷入贫困的难题，而且促进建档立卡贫困户与相对贫困户的均衡发展，化解贫困治理中的结构性冲突，消解扶贫中的逆向歧视问题。

表1T县建档立卡贫困户和相对贫困户的扶持政策对比

注：表中帮扶政策内容和数据由T县扶贫办提供，并结合实地调研查证汇总。

在相对贫困的治理中，T县在因地制宜界定相对贫困标准的基础上，结合县级政府贫困治理能力和相对贫困群体的现实需求，以保障相对贫困群体的可行能力为核心，制定并实施综合性帮扶政策，注重前瞻性的动态监测和政策吸纳，通过政策手段调节相对贫困的内在冲突，提升了相对贫困治理的效率。（1）产业政策的调整，能够直接增加相对贫困户的经济收入，培养农户脱贫致富的能力，缓解经济结构性相对贫困。（2）政策吸纳通过制度化的方式，将相对贫困人口纳入扶贫政策范围内，缓和了政策负外部性相对贫困。（3）通过提升可行能力调适社会权利结构，保障相对贫困户获得公平的发展机会，有效地消除相对剥夺感，化解社会权利性相对贫困。（4）营造勤劳致富、公平正义的社会氛围，维护相对贫困户在日常社会中的尊严，鼓励相对贫困户通过自主创业和就业摆脱困境，缓和社会心理性相对贫困。（5）地方政府贫困治理方式的调整，重塑了相对贫困群体的生活时间结构与生命时间结构，化解社会时间性相对贫困。由此，T县在相对贫困治理中，重塑相对贫困户的可行能力，着力破解相对贫困的多维相对性，建立起可操作、长效化的相对贫困治理机制。

后扶贫时代的相对贫困治理，将不再是运动式和阶段性的具体任务，而是要构建有效的保障支撑体系，其目的在于常态化地扶助相对贫困群体，使其不仅越过贫困线，而且进入社会经济安全网，成为能够顺应社会发展的独立经济个体。在乡村振兴战略与脱贫攻坚统筹衔接的背景中，需通过实地调查研究，借鉴多维贫困理论，以化解相对贫困的多维相对性为着力点，构建相对贫困治理机制。

基于后扶贫时代相对贫困的内涵与特点，结合T县探索相对贫困治理的经验，笔者认为后扶贫时代的相对贫困治理，应以要素市场化推动益贫式经济增长，破解经济结构性相对贫困；建立公平性、普惠性的综合性扶贫政策体系，化解政策负外部性相对贫困；以公共服务均等化为核心，完善包容性社会发展体系，缓解社会权利性相对贫困；依托“一核多元”的贫困治理体制机制，重塑相对贫困群体的社会时间结构，弥合社会时间性相对贫困；通过培育理性化的社会心理认知，破除社会心理性相对贫困。最终，建立常态化制度化长效化的相对贫困治理体系，形成具有中国特色的相对贫困治理路径。

益贫式经济增长理论认为减贫的最大动力来源于经济增长，同时寻求有利于贫困人口的经济增长方式和发展环境，通过公平的收入分配制度，使经济增长的利益有效地分配给贫困人口，直接改善经济结构中的不平等。因此，通过经济增长的益贫化分配，实现公平和效率的统一，能够有效缓解经济结构性相对贫困。

1.由扶贫产业到产业兴旺，促进经济快速增长。

将贫困治理政策与区域发展政策、乡村振兴政策相结合，依托资源优势促进产业发展，以传统产业为基础，扶持特色产业，培育新型产业，发挥市场在资源配置中的核心作用。探索适合相对贫困的产业发展方式，支持家庭农场、合作社等新型农业经营主体，发展多种形式的适度规模经营，以扶贫产业的长期效益保障相对贫困户稳定增收。

2.建立利益联结机制，共享经济发展成果。

在相对贫困群体的产业发展、稳定就业与乡村产业振兴之间寻求衔接点和平衡点，探索有效的利益联结机制。总结推广“帮扶政策到村”的模式，探索以农村集体经济为基础的社区主导型发展模式，激活农户摆脱贫困的内在动力。通过深化农村集体产权制度改革，鼓励相对贫困户以土地、资金、劳动等入股参与产业扶贫，推动村级集体经济发展，使其成为贫困治理的有效手段。

3.稳定就业，支持创业，建立公平的收入分配制度。

增强就业服务，提升就业意愿，保证有劳动能力的低收入人口通过自主就业实现稳定增收。通过创业培训、农业产学研协同创新等服务体系，加强对返乡农民工、下岗工人、高校毕业生等特殊群体的创业扶持。探索采用生产奖补、劳务补助、以工代赈等方式，完善劳动力市场，拓展相对贫困群体的就业门路。健全最低工资制度，提高劳动报酬在初次分配中的比重，通过优化收入分配结构，缩小收入差距。

公共政策的外部性是政治决策与分配中不可避免的并发症，但是可以通过适度调节，化解公共政策的负外部性。后扶贫时代的相对贫困治理，应该坚持公平正义原则，建立健全综合性贫困治理政策体系。

1.提升以公共服务均等化为核心的普惠性政策体系。

健全普惠性的政策体系，尤其要完善农村养老、基本医疗、义务教育、住房安全等普惠性政策，“两不愁三保障”可适度向相对贫困群体延伸。持续推进城乡融合发展，促进城乡公共服务均等化，完善农村基础设施，弥补非竞争性社会公共服务的不足。

2.完善瞄准特殊困难群体的特惠性政策体系。

精准扶贫主要采取总体性扶贫模式，即扶贫主体从生产、生活、家庭和福利等方面为贫困农民提供全方位保障的扶贫模式[41]，扶贫成效卓著，因此在巩固脱贫之前，应保持既有扶贫政策的稳定性。瞄准脱贫不稳定群体、政策兜底脱贫群体、低收入和弱保障的农村流动群体、城市“三无”人员和失业人员、因疾病灾害突发事故等致贫的群体，建立特惠性帮扶政策，注重补齐农村特殊群体的公共服务短板，并以此为契机变运动式贫困治理为制度化贫困治理。

3.创新防止相对贫困群体因突发事件陷入贫困的应急性政策体系。

调整财政支出结构，根据相对贫困户发展基础差、易返贫等特点，围绕大病、教育、灾害等主要致贫原因，增加公共医疗、公共卫生、基础教育、基础设施等方面的支出，建立大病医疗救助基金、相对贫困户救助基金等，当其遭受突发灾害、重大疾病、子女就学等特殊困难时，及时提供“救急”帮助。

包容性发展倡导个体社会发展机会的平等，促进社会各阶层获得经济政治生活的平等权利，保证人们免受风险的危害。针对性地建立包容性社会发展体系，能够有效治理社会权利性相对贫困。

1.科学界定相对贫困标准，促进发展机会的平等。

后扶贫时代，应采用多维标准界定相对贫困。相对贫困不仅包含经济收入维度，也包含政策负外部性、社会权利、社会时间、社会心理等多个维度。相对贫困户的帮扶既不能脱离实际、拔高标准，也不能虚假脱贫、降低标准。因此，一方面国家要合理设置相对贫困界定标准，另一方面地方政府可以根据贫困治理的实践需求，区分国家标准、省级标准、县级标准等，注重相对贫困标准的可操作性。

2.增强相对贫困群体发展的可行能力。

通过产业帮扶、扶贫车间等方式，培育相对贫困群体的自主脱贫能力。为相对贫困群体提供技能培训、低息或无息贷款等支持，保障相对贫困群体在起始物质资产与人力资本交织方面的基本需求，破除脱贫的关键性门槛。在相对贫困群体遭遇突发事故、重大疾病时给予及时有效的帮助，防止其陷入“贫困陷阱”。

3.建立动态监测、风险预警和应急干预机制。

以扶贫工作队伍为主体，深入开展县、乡、村三级大走访大排查活动，建立大数据平台，定期进行信息比对，探索建立数据共享、相对贫困的动态监测和风险预警机制。将事后救助政策与农村养老保险、基本医疗、最低生活保障、工伤保险等政策结合起来，建立健全应急干预机制，通过综合性手段增强相对贫困户抵御风险的能力。

“受影响利益原则”[42]认为所有受到政府决策影响的人都有权参与该政府，因此，国家主导的贫困治理中，通过构建政府主导、多元参与的贫困治理体系，可以有效地重塑相对贫困群体的社会时间结构，化解社会时间性相对贫困。

1.完善中央统筹、地方分权的贫困治理体系。

相对贫困的相对性、多维性、区域性等特点，要求后扶贫时代的相对贫困治理，在坚持中央统筹的前提下，更加重视地方与基层政府的能动作用，善用属地责任制、公共责任制等有效机制，创新贫困治理方式。设立专门的贫困治理监督考核部门，探索建立政府部门、相对贫困群体、社会第三方机构等多元主体参与的监督考核体系，建立综合性考核指标，改变贫困治理中“一票否决”的监督考核方式，杜绝“数字脱贫”“档案脱贫”等现象。

2.优化政府部门联动机制，整合贫困治理的功能和资源。

后扶贫时代的相对贫困治理，需要国家层面设立专门的贫困治理机构，将贫困治理作为各级政府部门的基本职能，促进扶贫工作的常态化和制度化。针对相对贫困的多维性特点，政府各部门应该政策统一、归口管理，构建由扶贫、教育、医疗、卫生、民政等多部门协同治理的反贫困体系，破解治理资源分散化、贫困治理碎片化的困境。

3.促进多元主体参与相对贫困治理。

一方面，构建政府、市场、社会、村庄、农户“五位一体”的开放式贫困治理格局，发挥政府在贫困治理中的主导作用，发挥市场在资源配置中的决定作用，整合贫困治理资源，形成贫困治理合力。另一方面，加强贫困治理的国际合作，构建国际贫困治理共同体，在对发展中国家和地区提供援助、分享经验的同时加强地区性、国际性减贫合作。

相对贫困不仅包含经济收入、社会权利等客观维度，也包含社会心理、群体认知等主观维度。贫困心态、贫困文化、精神贫困等是社会心理性相对贫困的主要表现，并存在代际遗传、群体传染等潜在困境。为此，应培育理性化的社会认知体系，缓解社会心理性相对贫困。

1.转变相对贫困的旧有认知，使用新的贫困治理概念。

相对贫困包含主观认知的社会心理维度，与经济物质的相对贫困相比，精神思想的相对贫困具有潜移默化和根深蒂固的破坏性，而精神的富有和心态的积极能够成为克服相对贫困的强大内在动力。2020年后的相对贫困治理，可以不再使用“农村贫困人口”“建档立卡贫困户”“精准脱贫”“脱贫攻坚”等概念，代之以“低收入群体”“相对困难户”“增加收入”“均衡发展”“城乡融合发展”等概念。

2.培育贫困耻感文化，营造公平正义的社会氛围。

扎实推进扶志与扶智工作，帮助相对贫困群体树立勤劳致富的正确观念，加强自主脱贫的典型宣传，避免“等、靠、要”思想。加强社会主义核心价值观教育，逐渐减少不平衡心理，化解相对剥夺感，对社会公平正义形成积极的心理认同。通过公平的文化教育破解“贫困代际遗传”“贫困心态”“贫困文化”，激发相对贫困群体摆脱贫困的自主性和创造力。

3.深入推动移风易俗，培养积极向上的社会风气。

通过先进文化下乡、扶贫政策讲解等活动，建立健全针对相对贫困群体的心理服务体系，调节相对贫困群体的社会心态，引导相对贫困群体进行合理的社会比较。将化解社会心理性相对贫困与乡村振兴的乡风文明相结合，深入推进城乡地区的移风易俗，有效治理“天价彩礼”“大办宴席”“铺张浪费”等现象，倡导量入为出、理性消费，优化消费支出结构，缓解支出过大造成的相对贫困。

[1]方晓丹.2019年全国农村贫困人口减少1 109万人[EB/OL].（2020-01-23）[2020-02-28].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/202001/t20200123_1724700.html.

[2]Hugh V.McLachlan.Townsend and the Concept of “Poverty”[J].Social Policy & Administration，1983，17（2）：97-105.

[3]阿马蒂亚·森.贫困与饥荒——论权利与剥夺[M].王宇，王文玉，译.北京：商务印书馆，2001：5.

[4]Oscar Lewis.Five Families：Mexican Case Studies in the Culture of Poverty[M].New York：Basic Books Inc.1959：194.

[5]A Sen.Poverty：An Order Approach to Measurement[J].Econometrica，1976，44（2）：219-231.

[6]P Townsend.Poverty in the United Kingdom：A Survey of Household Resources and Standards of Living [M].Berkeley and Los Angeles，California：University of California Press，1979：1 216.

[7]德尼·古莱.发展伦理学[M].高铦，温平，李继红，译.北京：社会科学文献出版社，2003：15.

[8]凌经球.乡村振兴战略背景下中国贫困治理战略转型探析[J].中央民族大学学报（哲学社会科学版），2019，46（3）：5-14.

[9]高强，孔祥智.论相对贫困的内涵、特点难点及应对之策[J].新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2020，41（3）：32-40.

[10]张琦，杨铭宇，孔梅.2020后相对贫困群体发生机制的探索与思考[J].新视野，2020（2）：26-32.

[11]拉格纳·纳克斯.不发达国家的资本形成问题[M].谨斋，译.北京：商务印书馆，1966：6.

[12]Nelson Richard R.A Theory of the Low-level Equilibrium Trap in Underdeveloped Economies[J].The American Economic Review，1956，46（5）：894-908.

[13]陆汉文，杨永伟.从脱贫攻坚到相对贫困治理：变化与创新[J].新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2020，41（5）：60-68.

[14]孙久文，夏添.中国扶贫战略与2020年后相对贫困线划定——基于理论、政策和数据的分析[J].中国农村经济，2019（10）：98-113.

[15]左停，苏武峥.乡村振兴背景下中国相对贫困治理的战略指向与政策选择[J].新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2020，41（4）：65-73.

[16]吕新博，赵伟.多维贫困视角下农村相对贫困治理路径研究[J].山东农业大学学报（社会科学版），2019（4）：27-31.

[17]王小林，冯贺霞.2020年后中国多维相对贫困标准：国际经验与政策取向[J].中国农村经济，2020（3）：2-21.

[18]叶兴庆，殷浩栋.从消除绝对贫困到缓解相对贫困：中国减贫历程与2020年后的减贫战略[J].改革，2019（12）：5-15.

[19]邢成举，李小云.相对贫困与新时代贫困治理机制的构建[J].改革，2019（12）：16-25.

[20]左停，贺莉，刘文婧.相对贫困治理理论与中国地方实践经验[J].河海大学学报（哲学社会科学版），2019，21（6）：1-9.

[21]吕方.迈向2020后减贫治理：建立解决相对贫困问题长效机制[J].新视野，2020（2）：33-40.

[22]方帅.贫困治理困境的结构与冲突[J].华南农业大学学报（社会科学版），2019，18（4）：33-40.

[23]刘雨桐.市场化转型中社会资本对相对贫困的影响研究——基于CGSS微观数据城市样本的实证分析[J].当代经济，2014（7）：130-136.

[24]曾晨晨.农村居民健康对我国农村人口相对贫困的影响——以我国中西部地区为例[J].农村经济，2010（9）：87-91.

[25]秦建军，戎爱萍.财政支出结构对农村相对贫困的影响分析[J].经济问题，2012（11）：95-98.

[26]朱冬亮.贫困“边缘户”的相对贫困处境与施治[J].人民论坛，2019（7）：58-60.

[27]杨菊华.后小康社会的贫困：领域、属性与未来展望[J].中共中央党校（国家行政学院）学报，2020，24（1）：111-119.

[28]李小云，苑军军，于乐荣.论2020后农村减贫战略与政策：从“扶贫”向“防贫”的转变[J].农业经济问题，2020（2）：15-22.

[29]唐任伍，肖彦博，唐常.后精准扶贫时代的贫困治理——制度安排和路径选择[J].北京师范大学学报（社会科学版），2020（1）：133-139.

[30]王小林.新中国成立70年减贫经验及其对2020年后缓解相对贫困的价值[J].劳动经济研究，2019，7（6）：3-10.

[31]范和生，武政宇.相对贫困治理长效机制构建研究[J].中国特色社会主义研究，2020（1）：63-69.

[32]钟仁耀.构建解决相对贫困的长效机制[N].中国社会报，2020-01-13（02）.

[33]Rowntree B S.Poverty：A Study of Town Life[M].London：Macmillan，1901：295-296.

[34]陈涛.扶贫政策的负外部性及其化解[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2020，20（2）：52-60.

[35]李小云，于乐荣，唐丽霞.新中国成立后70年的反贫困历程及减贫机制[J].中国农村经济，2019（10）：2-18.

[36]徐勇，杨海龙.历史政治学视角下的血缘道德王国——以周王朝的政治理想与悖论为例[J].云南社会科学，2019（4）：40-50.

[37]赵鼎新.时间、时间性与智慧：历史社会学的真谛[J].社会学评论，2019，7（1）：3-17.

[38]郑作彧.生命时间的结构性[J].华中科技大学学报（社会科学版），2018，32（5）：99-106.

[39]李剑.制度变迁中的地方政府自主性[M].北京：中国社会科学出版社，2016：107.

[40]徐勇.“政策下乡”及对乡土社会的政策整合[J].当代世界与社会主义，2008（1）：116-121.

[41]田先红.总体性扶贫模式的优势、局限及其破解路径[J].人民论坛，2020（2）：36-37.

[42]Robert A Dahl.After the Revolution？Authority in A Good Society[M].London：Yale University Press，1970：64.

①2018年，T县全县农民人均可支配收入为9185元，贫困人口人均可支配收入为8390元，非贫困人口人均可支配收入为9390元。若以人均可支配收入作为相对贫困的参考标准，那么T县的相对贫困线约为全县农民人均可支配收入的60%。

②见犊补母政策：农户每新增一头基础母牛补助2000元。

③“421”产业扶持奖补：按照“扶持发展项目自选”原则，以4000元、2000元、1000元的标准分别扶持2016-2018年脱贫的11921户（其中，2016年脱贫户5160户、2017年脱贫户2721户、2018年脱贫户4040户），用于巩固脱贫产业。

④扶贫保：包含家庭意外伤害保险、大病补充医疗保险、财产类保险、互助资金保险、小额贷款贴息等。

⑤学业阶段全覆盖资助：建档立卡贫困户学生享受学前免保教费和每年每人1200元的学前教育资助、初中寄宿生每人每年120元、高中生每人每年1000元、中职生每人每年5000元、高职生每人每年6000元、大学生每人每年7000元。

⑥“两后生”计划：对具有N省常驻户口，年龄在15周岁以上、25周岁以下未连续升学的农村家庭初、高中毕业生，在技工院校开展职业技能培训工作；培训期间学费、住宿费（含卧具）和实习材料费全免；学习期间由学校免费办理意外伤害保险；对参加培训的建档立卡贫困户家庭子女，每人给予3000元的培训期间生活补助。

⑦健康临时救助基金：T县财政注入健康扶持基金1000万元，对相对贫困户住院患者在扣除基本医疗保险、大病保险、医疗救助、慈善救助、商业保险等各种报销后，年累计自付住院医疗费用超过1～2万元的部分给予50%的救助，年累计自付住院医疗费用超过2万元的部分给予70%的救助，年度内最高救助不超过16万元。

图片来源于网络

本期编辑：王铭鑫