充分发挥市场机制作用   

完善现代公共文化服务体系

文/ 李媛媛

       现代公共文化服务体系是国家文化发展战略体系的重要组成部分，主要是指以政府为主的公共部门为主导、以公共财政为支撑、以保障公民基本文化权利、满足公民基本文化需求为目的的，形成的关于公共文化服务的范围标准、资源配置、管理运行、供给方式以及绩效评价等的公共文化产品、服务和制度体系。

       一般认为，公共文化服务的基本特征是公益性，不以营利为目的，而市场则以获利和效率优先为基本价值取向。公共文化服务本身就是政府为了弥补市场失灵、保障公民文化权利而提供的“文化民生”，因此，公共文化服务与市场机制之间相互绝缘。这样一种认识在计划经济时代有一定程度的合理性。长期以来，我国公共文化服务的提供主要依靠政府的投入，在有限的资金和资源的分配上，基本由行政意志决定，并未在社会范围内形成有效竞争，无形中形成了高成本、低效率的模式。

       随着社会主义市场经济的快速发展，公民文化权利意识的不断觉醒，封闭的文化生产模式和单一的文化供给方式已无法满足民众的文化需求。文化事业型体制在面对开放的市场时，制度低效性日益凸显。它主要表现为依靠行政命令配置公共资源，文化资源流通不畅，分配不均，总体水平偏低，同质化现象严重，公共文化投入与产出不平衡，供需错位等，它未能在真正意义上达到公平化、均等化的目标。

      现代公共文化服务体系理念的提出，标志着国家文化政策开始进行战略性调整，即从过去“全覆盖、保基本”的初级阶段向以优质高效为目标的发展阶段转型。在此背景下，转变思路，重新思考公共文化服务与市场的关系，建立适应社会主义市场经济体制的公共文化服务体系成为一项迫切的任务。具体来说，有以下几个方面：

       其一，公共文化服务是在市场经济体制的背景下产生的文化政策，与市场有着天然的关联。随着社会主义市场经济的发展完善，无论是文化资源的配置、流动和挖掘，还是文化的生产、传播和消费，都难以完全脱离市场。

       其二，在新的时代条件下，政府的文化管理职能发生重大变化，不再直接提供公共文化服务和产品，而是主要从事组织管理和监督，原先由政府所承担的大量公共服务职能就需要让渡出来，社会力量、市场机制的引入成为必然。

       其三，公共文化服务有基本与非基本之分。标准化、均等化是基本公共文化服务的主要特点和价值目标，在此基础上，可以进一步通过引入市场机制，优化非基本公共文化服务，实现服务的分众化、个性化、差异化。

其四，在公共文化服务提供过程中，政府也可能出现“失灵”，如由于投入主体单一而造成的资源、资金投入不足，产品单调，有效供给短缺，市场机制恰恰可以提供有效补充。

       现代公共文化服务体系是在中国的市场化改革过程中逐渐形成并发展起来的，市场化环境构成了文化发展的基本外部条件。公共文化服务以公共利益、社会效益为先，并不意味着脱离市场，反而更需要探寻如何适应社会主义市场经济的发展，最大限度地发挥市场机制的积极作用，提高公共文化服务的能力，有效发挥价值引领作用。

       构建完善的现代公共文化服务体系，其市场的功能主要体现在：

       首先，市场机制有利于进一步解放文化生产力，实现公共文化资源的优化配置。当前，中国的公共文化产品和服务的供给普遍存在供需不对称的情况，这种不平衡是由于资源少又无法得到合理的分配。政府的介入和干预有可能影响市场配置资源功能的发挥，并对社会力量进入公共文化服务领域造成一定程度上的“挤出效应”。因此，在现代公共文化服务体系中，政府是主导者，但不是唯一提供者，借助市场和社会来配置资源，可以提高供给效率。

       2017年2月颁布的《文化部“十三五”时期文化发展改革规划》指出：“促进公共文化服务项目化管理、市场化运作、社会化参与。建立健全政府购买公共文化服务工作机制。培育文化类社会组织。运用政府与社会资本合作、公益创投等多种模式，支持企业、社会组织和个人提供公共文化设施、产品和服务，推动有条件的公共文化设施社会化运营。”例如，针对很多公共文化设施运营不力、文化场馆冷清的状况，一些地区通过公开招标，引入专业化运营公司，由其负责图书馆、博物馆、文化馆等的管理和运行，并通过协议约束、第三方测评及政府监管等方式对服务质量和履约情况进行有效的监督与考核，提高了文化设施的投资运营水平，降低了运行成本，同时也强化了文化事业单位的自身服务意识，改进了服务方式，提高了服务水平，继而推动其组织形式和运行机制的变革。

        其次，市场机制有利于形成多元共生的文化生态，激发全社会文化创造活力。在现代公共文化服务体系中，政府从公共文化服务和产品的直接提供者变为组织管理者。

2013年9月26日国务院办公厅发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，它提出：“政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。”

       2016年10月12日财政部发布《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》，首次明确了在公共服务领域深化PPP改革工作的思路，让更多的社会资金、社会力量进入公共文化服务领域，有利于解决公共文化服务领域政府投入不足、供给主体单一，资源配置不合理、运行机制不灵活、社会参与度不高等问题，凡可以由社会自服务力量提供的非基本公共服务领域的事务，都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。

       过去由政府直接投入的领域，如某些公共文化产品的创作生产、基础文化设施的投资建设、文化惠民项目的投入与运营、公共资源的开发与管理等，均可采用市场机制和竞争机制进行运作。例如，目前由政府提供的“文化下乡”项目有很多并未真正融入农村生活，原因在于没有与基层群众的实际需求形成有效对接，不妨通过项目招标、政府购买服务的方式，借助社会文化组织来解决这个问题。这些组织来源于民间，由于长期活跃在基层，他们更了解民众需求，可以有针对性地提供更多样、更具个性、更专业的文化产品和服务，从而缓解一些地方政府提供的公共文化服务和基层群众实际文化需求的“两张皮”现象。这不仅有利于形成投入主体和供给主体的多元化，也有利于调动社会力量、社会资本参与文化建设的积极性，丰富文化产品和服务的内容，满足人民群众日益增长的多样化的精神文化需求。

       再次，市场机制有利于公共文化服务与文化产业的协调发展。在党的十六大报告中，区分了经营性文化产业与公益性文化事业，它成了文化体制改革的逻辑起点，但二者不是割裂的关系，应是有机的整体。因为无论是文化产业还是公共文化服务，都是面向整个社会提供文化产品和服务，承担的是相同的文化职责和使命，即满足群众多层次的精神文化需求。经营性的机构进入公共文化服务领域，有利于提高资金和资源的使用效率及服务的精准化程度。例如，北京市连续四年举办的“惠民文化消费季”活动，通过发放“文惠卡”，实现了市场整合，提升了公共文化产品内容供给的丰富性，激发并引领民众潜在的文化消费需求。

       同时，引入市场机制也有利于倒逼文化事业单位改革，对于文化事业单位而言，公益性是根本价值取向，但公益性往往被等同于低效性。市场机制的进入，作为事业单位改革的突破口，打破了政府与事业单位之间的闭环，引入竞争机制和效率意识，产生“鲶鱼效应”，创新文化事业单位的运营理念和服务方式，提供服务的高效性和精准化程度。例如，为了推动“全民阅读”，深圳出版发行集团实施“书吧+图书馆”战略，依托社区，将书吧开在居民小区等便民地段，在书吧中设立图书借阅区，推出“你看书，我买单”业务，并与全市图书馆实现了通借通还，明显提升了图书借阅质量和更新率。同时激活了图书馆的公共功能，盘活了公益性存量资源，营造了富有活力的社区公共文化空间，较好地发挥了培育公民意识、引领社会生活方式的作用。

       需要强调的是，在现代公共文化服务体系建设过程中引入市场机制，并非弱化政府的主导作用，也并不意味着政府公共文化职能的削弱，而是要优化公共文化服务的供给结构，形成政府主导，市场运作、社会力量参与、全体公民共享的公共文化服务架构。应该看到，市场在某种程度上代表并整合了社会最活跃的要素，但是市场本身也有其盲区和弊端，因此，政府的引导和监管必不可少。在公共文化服务领域应坚持政府主导和市场调节相结合，政府的作用除了要为社会提供市场不能主动提供的公共产品和公共服务，还要在市场化运作中保障公共利益，运用各种法律及经济等手段强化政策调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。

       一是科学界定公共文化服务体系建设各力量、各主体的职责及行为边界。明确政府在公共文化服务体系中的职能和权限范围、政府与社会组织之间的关系、社会组织准入和退出公共文化服务体系的机制，加快建立和完善审计制度、第三方测评制度等管理制度体系，等等。同时，完善信息公开制度、推动管理内容、标准、程序的公开化、规范化进程，为社会资本和市场机制进入文化领域提供公开透明、平等准入、公平竞争的政策环境。

       二是加大鼓励社会力量参与公共文化服务的政策力度，尽快建立政府购买公共文化服务的长效机制，采用项目招标、贷款贴息、保费补贴、税收优惠、绩效奖励、购买服务等方式创新政府购买公共文化服务的途径，逐步建立公共文化服务政府招投标和采购制度，构建公共文化产品服务交易平台，及时发布国家政策、发展规划、准入标准、行业动态、项目招标、产品和服务采购等信息，支持非公文化企业的产品和服务进入政府公共文化产品和服务采购目录，形成统一有效的购买服务的渠道和机制，并建立严格的考核评价激励机制。

       三是健全公共文化服务组织体制和运行机制，加强行业监管和服务，综合运用政策指导、资质认定、业务培训、监督检查等措施，建立征信体系和“黑名单”制度，引导进入公共文化服务领域的企业和个人树立诚信意识和责任意识，提高其文化服务的专业性和规范性。同时，发展社会中介组织，为企业和个人进入文化领域提供法律、政策、咨询、财务、金融、技术、管理和市场信息等方面的服务。

(作者单位：中共中央党校文史教研部)

(BJCC-HJ/HQ)