长期以来, 外国渔船在印尼海域非法捕鱼一直是困扰印尼的重大问题。2014年上台的佐科政府采取强硬政策加以应对, 且在非法捕鱼问题上进行安全化操作, 将其从一般的公共议题升级为紧急性的安全议题。佐科总统、军队及海洋事务和渔业部等部门构成“言语—行为”集团, 通过言辞表达构建出“存在性威胁”, 即非法捕鱼在传统安全领域威胁印尼的国家主权与领土完整, 在非传统安全领域则是一种跨国犯罪, 并在与民众互动中形成了相应的规范。印尼政府安全化非法捕鱼问题的动力包括增强防御能力、维护国家领土主权, 推进海洋强国建设, 保障渔民生存权, 夯实执政根基等。而作为佐科政府的施政重点, 妥当解决非法捕鱼问题, 避免引起政治外交纠纷, 则须进行相应的“去安全化”, 通过外交与国际合作的方式解决。

       印尼; 佐科政府; 非法捕鱼; 安全化; 哥本哈根学派;

——本文载于《东南亚研究》2018年第4期

作为海洋大国的印尼有着极为丰富的渔业资源, 但由于捕捞设备落后、资金投入有限及技术水平较低等方面的限制, 印尼海洋捕捞产业发展相对缓慢。加上海上执法力量较为薄弱, 导致外国非法渔船充斥于印尼海域, 给印尼渔业资源及当地渔民生产带来严重损失, 成为困扰印尼政府多年的重大问题。佐科总统2014年上台后提出的“全球海洋支点”构想把打击非法捕鱼放在海洋外交框架里, 且寻求与各国加强合作应对这个问题。与此同时, 佐科政府积极推动把这个原本属于公共问题的事件上升到安全层面, 进行所谓的安全化处理, 并施以“休克疗法” (Shock Therapy) , 震慑与打击外国非法捕鱼活动。

通过文献梳理，可以发现当前对于印尼非法捕鱼问题的研究极为有限。有学者在分析印尼海洋强国战略或南海政策时提及非法捕鱼问题, 认为这是印尼政府需认真对待的现实挑战。还有学者仔细考察了印尼政府处理非法捕鱼问题的方式, 指出印尼长期采取暂停渔业生产证、建立当地渔场及与他国合作取缔非法捕鱼等传统手段的效果不显著 。这些为数不多的既有成果对于我们理解印尼非法捕鱼这个议题具有重要作用, 有助于进一步研究其走向趋势。就现实情况而言, 除了上面所提及的对策, 印尼政府还采取了包括“沉船”政策、呼吁国际合作、争取得到联合国与欧盟等的帮助等方式应对本国海域的非法捕鱼问题。本文基于现有研究成果及印尼佐科政府的政策本身, 另辟蹊径, 借助安全化的视角, 深入把握这个问题。

安全化是哥本哈根学派 (Copenhagen School) 的重要概念, 主要讨论把非安全问题当作安全事件处理的过程。安全化理论认为, 一个公共问题尚未成为公共争论与公共决策问题以及国家未涉及它时, 还未被置于“政治化”的范围, 还不是安全问题。如果这个问题被政府部门看成是“存在性威胁”, 并且需要采取紧急措施, 甚至这些措施超过了政治程序的正常限度而未被证明失当时, 这个问题就成为安全问题。安全化理论揭示世界政治现实的一个重要侧面, 将安全研究从传统的客观安全提升至主观安全及主体间安全的层次。本文基于哥本哈根学派安全化理论框架, 分析佐科政府安全化非法捕鱼问题的路径, 探究这种安全化背后的动力机制, 并对这种安全化行为进行评析。

20世纪90年代以来, 随着全球政治的深入发展与问题领域的不断拓宽, 尤其是安全威胁多样性与形态多元化的逐步呈现, 安全概念在本体论意义上得以重构, 出现所谓“安全的拓展”。其中, 哥本哈根学派质疑传统安全研究的理性主义认识论, 挑战安全是客观存在的现实主义神话, 采用社会建构主义的方法理解安全事务, 提出安全化理论。

哥本哈根学派集中于研究安全问题的社会建构, 认为“安全”是一种自我参照的实践 (self referential practice) , 并非客观存在的威胁, 更多是对安全的理解与认知。按照奥利·维夫 (Ole Waever) 的观点, “安全”仅是掌握国家权力的人给某事物贴上标签, 并依靠特殊的权力使用各种手段对付安全威胁。巴瑞·布赞 (Barry Buzan) 指出, “安全”是超越一切政治规则和政治结构的一种途径, 实际上就是一种所有政治之上的特殊政治。一个公共问题进入安全分析框架, 并非完全因为构成事实上的安全威胁, 而是由于施动者将其表示为“存在性威胁”, 采取非常规措施加以应对, 且获得受众的认可与接受。安全化事实上是一种激进的“政治化”描述, 把一些问题贴上安全标签, 运用权力进行应对。奥利·维夫指出, 没有什么既定的安全, 当一个事物被视为安全问题时, 它就是安全问题, 即这一事物被安全化了 。

从总体上看, 哥本哈根学派安全化理论有三个核心概念。首先是“存在性威胁” (Existential Threat) , 一般是指分布在特定领域而针对特定指涉对象造成的威胁。“存在性威胁”的实质内容是什么呢?——它可以要求采取紧急行动或非常措施。存在性威胁是任何安全化得以实现的首要前提, 它不同于一般威胁, 需要采取特别措施或紧急行动。施动者会以“存在性威胁”的出现为理由, 合法地打破规则实施安全化, 从而可以表达不应当受到常规方式控制。其次是“言语—行为” (Speech Act)，这是从语言学理论借鉴过来的术语, 通过安全话语的铺垫与传播, 某个公共问题可被贴上安全标签, 施动者可以其具有最高优先权获取特殊权力并采取非常措施应对威胁。“言语—行为”的外在形态具备两个主要的条件：一个是言语者的社会资源, 一个是想象出的安全威胁。最后是主体间性 (Intersubjective) 建构, 是作为安全化行为主体的施动者与听众之间对“存在性威胁”的认同程度, 意指主体间的安全互动过程。一般而言, 主体间性决定了安全化及造就威胁认知的过程。

哥本哈根学派安全化理论包含以下几个安全分析单元：一是安全化行为主体, 包括国际组织、国家政府、非政府组织、媒体、政治上层集团、军队、市民社会等。他们构成一个“言语—行为”集团, 是操作与启动安全化的安全责任主体, 通过宣布某一特定指涉对象面临威胁而将一个事件安全化。二是安全指涉对象 (Reference Objective) , 是那些正在遭受“存在性威胁”、合法宣称生存权并需要得到保护的行为体, 涉及“谁的安全”的问题, 涵盖主权、意识形态、经济、集体共识、个体、种族、国家、国际社会、社区、环境等, 有时候与安全化行为主体同构。三是功能性行为主体, 又被称为威胁代理 (Threat Agent) , 是影响一个领域的行为主体与威胁来源。四是安全受众, 是安全化的受动对象, 决定着安全化的被接受程度与成功与否, 可以是国家、民众、国际社会等。通常, 安全化理论的作用是依托安全化造就安全受众 。

哥本哈根学派的安全化过程有着相应路径。安全化施动者启动安全化动议, 通过“言语—行为”塑造某种事件为威胁, 并依托安全化路径说服听众接受安全认知, 造就安全受众, 推动特定事件安全化。言辞向来是人类实践活动的重要表达形式, 安全化是一个话语实践过程。安全化主体使用“安全语言” (言语行为) , 使得一个特定受众群体确信威胁的存在。当相关受众确信指涉的对象存在威胁时, 安全化的行为就算完成。正如巴瑞·布赞所言, 当行为主体与“听众”一致认可把某个问题提升至现实性威胁的时候, 就算是构建出相应的安全问题。言语行为自身建构威胁认知, 威胁认知可能引导言语行为, 言语行为与威胁认知是双向性的关系。

哥本哈根学派安全化理论分析角度聚焦于言语—行为与主体间性安全, 有效建构存在性威胁, 成功推进安全化进程。安全化行为主体对威胁代理的操作, 通过言语行为传递给受众, 以获取对于建构出的存在性威胁的支持, 最终目标是动员一切资源消解存在性威胁。国家通过安全化过程, 可以跨越一般的决策程序, 采取特殊手段应对威胁。安全化是公共问题从非政治化到政治化, 再到激进与强烈政治化的过程, 安全化是行为主体与受众通过互动一起构建某个问题属于安全事件的认知过程。任何问题被认定为“安全化”的对象时, 就会出现新的安全领域。安全化的最终目标是建构主体间性, 建立相关问题的规范, 实现该问题的去安全化。

安全化的研究议题包括谁实施安全化、指涉对象是谁、针对什么议题 (威胁) 、受众对象是谁、什么条件下实施、为什么、带来什么后果等方面。在印尼非法捕鱼问题的安全化实践中, 安全化行为主体有印尼政府 (包括总统、海洋事务和渔业部、交通部、警察总署、总检察长办公室等) 、军队 (包括海军、空军) 等。针对的议题是外国渔船在印尼海域非法捕捞, 功能性行为体/威胁代理是外国非法渔民等威胁来源或制造者。安全化指涉对象为印尼国家安全及渔民生存安全等, 这是由安全化行为主体所识别的。在这个安全化操作中, 安全化受众应是印尼民众。

通常, 一种成功的安全化具有三种成分 (或步骤) :“存在性威胁”、紧急行动以及通过破坏和摆脱自由规则来影响单元间的关系。印尼非法捕鱼安全化的施动者把非法捕鱼视为政治与安全问题处理, 当作一种“存在性威胁”进行建构, 进行相应的“言语—行为”操作, 并与受众进行主体间建构。由非法捕鱼建构的“存在性威胁”仅仅是安全化的一个条件, 启动安全化进程还需要印尼政府的“言语—行为”, 将该类问题升格为安全议题。

首先, 拥有话语权的国家通过“言语—行为”把非法捕鱼建构为“存在性威胁”。印尼政府把非法捕鱼列为“存在性威胁”, 视作对国家主权安全与国内个体渔民生存安全的威胁, 这是安全化的首要前提与客观条件。长期以来, 印尼海域内的外国非法捕捞给当政者造成持续困扰。早在佐科总统上台前的2014年4月, 就有媒体指出在非法捕鱼日益成为印尼重要的政治、安全、地区合作、经济与环境议题的情况下, 新政府能否提出新的好政策, 值得关注。佐科政府上台后, 开始执行严格的打击非法捕鱼政策, 表现突出的是“沉船政策” (Sink the Vessel Policy)，并把非法捕鱼上升到国家安全层面, 指出非法捕鱼会损害国家主权与领土完整。2016年发布的印尼《国防白皮书》从总体上把未来五年的挑战界定为事实威胁 (Factual Threat) 与非事实威胁 (Non-factual Threat) , 其中事实威胁包括自然资源盗取等。

在对非法捕鱼的安全化进程中, “言语—行为”成为安全建构的重要途径。包括佐科总统在内的印尼政府与军队高层等安全化施动者进行了一系列“言语—行为”实践, 把非法捕鱼标签化为对印尼国家主权与领土完整的威胁。2014年12月, 佐科总统在其个人“脸谱”上写道:“炸沉外国船只与展示权力或政治秀无关, 而是关系到主权原则。” 当月, 印尼政治法律与安全事务统筹部长特佐·普尔齐安托 (Tedjo Edhy Purdijatno) 声称外国非法渔船为印尼海洋领土的入侵者。2015年2月, 印尼海军参谋长艾德·苏潘迪 (Ade Supandi) 指出印尼海军将采取有力措施打击外国非法捕鱼, 以保卫印尼海洋国土的安全。印尼海洋事务和渔业部长苏茜·普吉亚斯图蒂 (Susi Pudjiastuti) 声称印尼采取安全措施打击非法渔船特别是“沉船政策”的施行, 是保护印尼国家领土主权的部分努力。2016年9月在东盟—美国峰会上, 佐科总统强调所有国家共同打击非法捕鱼的紧迫性, 因为其威胁到国家安全、环境可持续性与人民的福祉 。

同时, 印尼政府还把非法捕鱼与恐怖主义、毒品走私、人口贩卖、环境破坏、经济安全等非传统安全联系在一起, 并进行相应语言建构。2016年10月, 佐科总统在印尼日惹举行的第二届国际渔业犯罪研讨会上指出, 非法捕鱼活动与走私、非法交易、环境破坏等犯罪联系在一起, 并已经发展成组织完善的跨国犯罪。2017年3月, 在环印度洋地区合作联盟 (IORA) 峰会上, 佐科指出当前海洋环境状况非常紧迫, 印尼严厉打击非法渔业活动是保护国家海洋生态环境努力的组成部分。2017年6月, 在联合国总部举行的世界海洋会议上, 印尼海洋事务和渔业部长苏茜指出非法捕鱼不但是渔业犯罪, 还与毒品与武器走私、其他非法经济活动甚至人口贩卖有关联, 敦促联合国把非法捕鱼列为跨国犯罪。印尼政府发布的2016年版《国防白皮书》把跨国犯罪认定为区域稳定与安全的严重威胁, 并可能中断与危及国家的发展。印尼政府在把非法捕鱼定性为跨国犯罪的过程, 事实上就是在进行一种安全化尝试。

其次, 把非法捕鱼当作一种紧急威胁并采取超常规方式应对, 获得“合法”的途径整合更多资源及权力应对这个问题。一方面, 佐科政府推行较为强硬的“沉船政策”。自从2014年佐科上台后, 印尼海军烧毁和炸沉大量非法船只。海洋事务和渔业部长苏茜甚至考虑不经过司法程序, 直接当场击沉外国非法渔船。印尼政府声称在国内法与联合国海洋法两个方面都有合法权力执行“沉船政策”, 以维护本国领土完整与国家主权 。印尼政府常常选择特殊的节日公开炸沉外国渔船，例如分别在2015年5月20日的“民族复兴日”及2016年8月17日的国庆节举行“沉船仪式”，扩大这种行动的效应和影响。为执行这个备受争议的“沉船政策”, 印尼政府积极整合国内资源, 加强部门协同。2014年12月, 刚刚上台的佐科总统就要求海洋事务和渔业部长及财政部长商讨购置巡逻船抓捕非法渔船的事宜。海洋事务和渔业部与交通部、财政部、海军等部门签署了谅解备忘录, 就加强保护印尼海洋资源、通过执法与护航政策打击非法捕鱼达成共识。2015年10月, 印尼成立打击非法捕鱼力量“115特遣队” (Satgas 115) , 由印尼军队、警察、海洋事务和渔业部、海事安全局及总检察长办公室联合组成, 合力打击非法捕鱼活动 。

另一方面, 随着印尼对非法捕鱼安全威胁认知的不断强调, 军队介入打击国外非法渔船的力度逐渐加大。从世界各国打击非法捕鱼的措施来看, 多是海警或渔业部门进行现场执法维权, 印尼政府以紧急情况与特殊威胁为名，引入军队特别是海空军加入打击非法捕鱼的行动中。在印尼，军队一直扮演着国家安全守护者及社会政治生活的积极参与者的双重角色。印尼海军强化安全措施, 提出部署更多军队、购置先进武器以及进行军事演习等来打击与震慑非法捕鱼活动。印尼采用设在全球的微型卫星锁定非法渔船的具体位置, 成为对付非法捕鱼的“新武器”。印尼空军意欲向俄罗斯采购多用途两栖飞机，对付境内的非法渔船。由于纳土纳群岛是外国渔船进入最频的海域, 多数扣押的外国渔船均在这里, 印尼大力在纳土纳群岛增加军事设施, 进行军事演习, 并掀起更名风潮。2014年9月, 印尼时任国防部长普尔诺莫·尤思吉安托罗 (Purnomo Yusgiantoro) 称要在纳土纳群岛建立部署战斗直升机的军事基地, 以打击这个海域的非法捕鱼活动。2016年10月, 印尼军队在纳土纳群岛海域开展该国史上规模最大的军事演习, 除了显示国家主权外, 还包括向外国非法渔民表达强硬态度的意味。2017年7月, 印尼把南海部分海域重新命名为“北纳土纳海”, 强化对其专属经济区的控制, 以有助于打击这个海域的非法捕鱼问题。

最后, 进行主体间性建构, 推进相应规范的建设。安全化是安全行为主体与受众之间双向的主体间互动建构过程, 以安全受众的接受与认可为重要前提, 并依此促进受众对行为主体“言语—行为”的认同及支持, 进而形塑新规范与机制。正如巴瑞·布赞所指出, 成功的安全化不但由安全化施动者所决定, 而且由安全“言语—行为”的听众所决定:这些听众接受对一种共有价值造成“存在性威胁”的说法吗? 通过印尼政府与民众在打击非法捕鱼议题上的互动，印尼民众大体上接受并认同对一种共有价值造成的“存在性威胁”，并对安全化行为主体侵犯规则的行为表示包容与认可，尤其体现在普遍支持政府的“沉船”政策方面。民众与媒体近乎一边倒地支持佐科政府的强硬政策, 认为这严厉打击了盗窃国家资源的外国渔船。印尼主流媒体如“JPNN.com”积极支持佐科政府严厉打击外国非法渔民的政策及行动, 并反驳别国媒体对该政策的非议。印尼民众对于政府强力打击非法捕鱼安全化动议的认同还体现在被形象称为“炸船部长”的苏茜受到人们的拥戴。2015年印尼民调机构 (LSI) 的民意调查显示，以“炸船”闻名的海洋事务和渔业部长苏茜成为佐科政府表现最好的内阁部长。

由此, 基于相对有效的主体间建构, 印尼政府及军队等安全化行为主体的操作及印尼国内媒体的信息传递, 深化了印尼民众对于非法捕鱼给国家安全、领土完整及其他安全领域造成威胁的认知与理解。同时，印尼政府以此进行动员或得到特别权力, 采取紧急措施以便于应对“存在性威胁”，有力地助推印尼政府针对非法捕鱼采取安全化治理行动, 关于非法捕鱼是安全问题的规范得以建构与普及。

应该说, 非法捕鱼本质上是一个渔业纠纷的公共问题, 但被印尼政府上升到国家安全问题, 这是多种因素共同作用的结果。从当前国际社会对待非法捕鱼的情况来看, 安全化趋势有所加强。正如美国史汀生中心 (The Stimson Center) 高级顾问齐汉·伯根纳斯(Johan Bergenas) 指出, 非法捕鱼问题日益为国际社会所关注, 逐渐从一个本属于生态环境议程的问题演化成为国家安全议题 。不过, 印尼安全化非法捕鱼问题大体上是基于本国的利益考量。

一般来说, 安全化进程的动力在于安全化行为主体推动特定受众接受、确认指涉对象受到威胁, 推动问题的解决并实现其他政治目标。安全化理论指出, 将某种发展变化称为安全问题, 国家就可要求一种特殊的权力。安全化可以动员与整合社会力量, 强化社会认同。从总体上看，印尼政府安全化非法捕鱼问题的基本目标是为了更严厉打击这种现象, 通过把非法捕鱼定性为一种安全事务, 显示其比其他问题更加重要，从而赋予政府一种特殊的权力，积极动员各方力量以非常方式加以处理。除此外，还有着推进海洋强国建设与增强国家防御力量、维护渔民利益以夯实政府执政合法性根基以及相应的国际因素等动因。

首先, 以安全化非法捕鱼为抓手, 推进海洋强国战略与“全球海洋支点”建设。安全化是依靠一种为获得实质性的政治影响, 且具有明显特征的“存在性威胁”的“主体间性”。佐科政府把印尼国家发展重心逐渐转向海洋, 有着实现海洋强国的梦想。“全球海洋支点”是佐科政府着力推出的战略规划，也被视为“佐科主义” (Jokowi Dotrine) 的核心所在。印尼是世界第二大渔业生产国, 渔业是其经济发展的关键构件, 在海洋强国建设中扮演有力角色。印尼每年因非法捕鱼损失约200亿美元，打击外国非法捕鱼活动是为了重振国内捕鱼业, 以推进“全球海洋支点”战略。事实上，所有国家均能以安全作为借口采取特别的应对模式, 从而得到使用某种手段的权力。印尼通过对非法捕鱼的安全化渲染，强调其对国家领土安全、经济安全及渔民生存的威胁，使其成为国家机构涉及的安全问题，达到将这个议题政治升级与社会建构的目标, 最终推动民众对本国“全球海洋支点”建设的支持。

同时, 印尼积极扩大军事投入力度与全面提升海军能力, 也是为实现海洋强国目标所做的重要努力。作为“全球海洋支点”建设的五大支柱之一, 印尼海军有打造出一支绿水海军的现代化目标, 力图到2024年达到“最低限度军力”以保卫印尼国家利益 。通过把非法捕鱼表达成对印尼国家主权与领土完整的“存在性威胁”，可以借机强化国家防御能力尤其是增强海军实力。长期以来, 陆军在印尼诸兵种中占据主导地位, 海军地位相对薄弱，这与印尼作为世界上最大群岛国家的地理身份不符。印尼海军由于装备落后及燃料不足等原因, 打击非法捕鱼的能力受到质疑, 被批评为只能抓到“小鱼”, 无法逮到“大鱼”。安全化非法捕鱼可以提振海军装备水平与作战能力, 强化海洋防卫能力, 促进海军实力的增长, 提高海军保卫国家海洋边界与主权安全的能力。增强海上防御能力及提升军队保卫国家安全与主权完整的水平, 是印尼政府安全化非法捕鱼问题的重要目标。2016年版《国防白皮书》指出，印尼的国防目标在于作为群岛海洋国家, 建立具有威慑性的强大防御力量, 以有效地维护国家主权、领土完整及整个国家的安全。印尼海洋事务和渔业部长苏茜也指出, 印尼须加强海军军备保卫本国海域, 提升海事领域的主要武器防御系统。

其次, 通过安全化非法捕鱼, 维护国内渔民的生存安全, 夯实佐科政府的执政合法性根基。安全行为是安全化施动者与受众之间进行谈判的结果, 推动“言语—行为”的施动者表达、劝导与说服受众对象强化对该问题的认识与支持。目前, 印尼沿海有大量贫困人口, 需要采取措施加以应对。非法捕鱼一定程度上影响到本国渔民的生计及对政府的信任, 导致政府公信力下降。一直以来, 针对印尼海域存在的普遍非法捕鱼活动, 印尼国内渔业生产方及相关者的抗议活动时有发生, 要求政府严厉制止这一行为。印尼渔民传统联盟 (KNTI) 指出, 非法捕鱼涉及印尼18处水域, 严重侵害了印尼的海洋生态与渔民的经济来源, 政府应努力保护印尼海域免受外国渔船非法捕捞的侵袭。印尼渔民强烈要求政府采取强力手段, 保护本国渔业资源, 打击海洋违法偷捕等行为。印尼政府为迎合日益高涨的国内民族主义情绪, 通过打击非法捕鱼促进民众个体的生存质量保证, 获取本国民众的支持, 也塑造了带有强烈民族主义色彩的国家海洋观。印尼政府选择在2015年8月17日独立70周年炸船, 有激发国内民族主义情绪以提升佐科政府支持度的政治考量。有分析家指出, 佐科总统采取强硬措施对付非法入境捕鱼的外国船只, 目的在于展现强势, 争取民心。通过打击外国非法捕捞, 可以增强本国普通渔民的生产能力, 尤其是在捕鱼设备与生产技术同步提高的情况下。尤其值得关注的是, 佐科所在的民主斗争党是议会与执政联盟的少数派, 面临强大的反对派压力, 而且还有作为政治寡头的党主席梅加瓦蒂的掣肘 。

最后, 印尼把非法捕鱼问题进行安全化操作还有相应国际因素。安全化通过建构“存在性威胁”并以此为借口, 打破规则, 实施一种更加强烈的政治化过程, 塑造更加强大的国家角色。佐科执政后, 积极强化国家在政治经济与安全中的核心作用。2016年版《国防白皮书》指出, 印尼国防优先考虑包括促使国家回归保护所有人安全的角色、拒绝弱国家的概念等。印尼政府通过强化国家机器应对非法捕鱼问题, 展示维护国家海洋主权的决心与实力。尤其是南海问题的发酵与地区安全形势的紧张, 使得佐科政府面临着外部压力。特别是在纳土纳群岛, 印尼政府重视这里的领土安全, 通过安全化非法捕鱼在此部署重兵, 是其维护领土完整的重要举措。特别需要指出的是，印尼在这个方面的安全化动议有针对中国的意味，尤其是通过强化在纳土纳群岛的军事存在应对中国的南海权利主张与政策实践。另外，印尼安全化非法捕鱼还受到国际社会特别是周边国家强硬的渔业政策的刺激。近年来, 印尼本国渔船频频遭到澳大利亚等国的扣押与烧毁, 这推动着佐科政府采取相应的强硬措施应付外国非法捕鱼。

安全化动议与成功的安全化之间的区别非常重要, 如果仅是列出威胁, 还不是完全安全化;受众一方或指涉对象一方承认威胁的存在, 才是被安全化。印尼政府通过对非法捕鱼的安全化处理, 表达此类事态存在安全性威胁, 并依托有效的主体间互动, 得到国内民众尤其是渔民的积极支持与认同, 一定程度上实现了安全化目标。印尼安全化非法捕鱼有着双重效应, 体现在国内与国际两个层面。

一方面, 印尼安全化非法捕鱼在国内受到民众特别是沿海渔民的拥护和支持。通过对非法捕鱼活动进行安全化, 印尼使用“存在性威胁”的言辞且获得一种超越“常规性政治”条件的权力和机会, 增加了国家与人民投入治理非法捕鱼的资源。从2014年10月到2017年4月, 印尼通过强硬取缔方式, 共炸毁外国渔船317艘。印尼安全化非法捕鱼以及推出的强硬政策一定程度上产生了“杀鸡儆猴”的效果, 非法捕鱼船只明显减少。印尼民调显示, 对于佐科政府海事工作业绩满意度从2015年的59.4%升至2016年的63.4%。同时, 把非法捕鱼作为国家事实威胁的组成部分, 依托有力的社会动员与整合提升民众对政府的认同, 也成为推动国家增强军备的动力之一。佐科政府2016年国防开支预算增加了10%, 预定占GDP的1%, 目标是未来五年内达到GDP的1.5%, 在2019年国防开支可能增加到200亿美元。借助打击非法捕鱼这个“存在性威胁”, 印尼在纳土纳群岛强化了军事存在, 增加了军事设施与监控体系, 提升了在这个区域的防卫水平。可以说, 从印尼安全化非法捕鱼的过程及结果来看，一定程度上达到了安全化的目标, 多数民众支持政府决策并形成非法捕鱼安全化的主体间建构, 印尼政府获得更多特殊权力强化国家防御能力、促进海洋强国建设以及巩固佐科政府的执政合法性根基。

与此同时, 印尼安全化非法捕鱼也受到较多国内争议, 尤其是在安全化的典型表现“沉船”政策上。着力打击非法捕鱼问题的“沉船”政策并没有得到国内完全的认同, 从法律、环保等层面质疑该政策的声音不断。印尼外交官艾哈迈德·阿尔穆杜德·阿姆利 (Ahmad Almaududy Amri) 认为从《联合国海洋法公约》的内容出发, 印尼的“沉船”政策在法律上存在值得商榷之处。尽管印尼政府声称非法捕鱼会带来环境危害, 但炸船本身带来的漏油等也会导致环境污染。这种质疑声会影响安全化操作的结果, 不利于国内达成舆论与政策共识, 特别是对于非法捕鱼的强硬政策在内阁中引起诸多担忧与非议。印尼海洋事务和渔业部长苏茜采取强硬立场应对非法捕鱼在内阁中产生了两极对立的效应, 担忧者认为其在内阁制造紧张情绪, 且不利于外来投资。尤其是近些年来, 印尼作为二十国集团成员国, 积极参与全球治理进程, 民族主义色彩的安全化非法捕鱼问题显然会影响印尼的对外形象与对全球治理的深度参与。

另一方面, 尽管泰国、马来西亚、菲律宾、越南等邻国强调加强与印尼在打击非法捕鱼方面的合作, 但是对于印尼以强硬的“沉船”政策应对非法捕鱼的做法表示担忧。特别是印尼的炸船行为使得周边国家担心印尼国内民族主义情绪的膨胀与军事实力的迅速增长，以及一个更加强势的印尼的回归。正如评论指出, 印尼的“沉船”政策已给一些东盟国家带来警报, 认为印尼愈加“武断”, 这显然不利于东盟共同体的建设。泰国《曼谷邮报》在题为《印度尼西亚是错的》的社论中指责印尼采取这项强硬政策表现出对东盟伙伴及邻国的不友好姿态。印尼持续的安全化行动及军事介入只会增加东盟邻国的担心, 尤其是在外交沟通不畅的情形下。越南对于印尼炸沉越南非法捕鱼船只的行为深为忧虑, 并希望通过外交谈判的方式解决。这种安全化行动本身也会影响非法捕鱼的有效治理, 更深远的影响则在于对东盟推动区域安全治理会产生相应消极影响。马来西亚政治学家法立诺(Farish Noor)直言, 佐科政府强硬打击非法捕鱼的民粹主义举动能增加其在国内的声望, 但会带来损害东盟团结的风险, 特别是违背东盟协商一致的精神。对于印尼炸沉中国渔船事件, 中国表示严重关切且要求印尼方作出澄清, 并希望通过合作方式解决渔业争端 。

当然, 也有国家及国际组织对于印尼严厉打击非法捕鱼的行动表示理解与支持。澳大利亚渔业部门对于印尼炸沉非法捕鱼船只特别是击沉国际刑警组织通缉的“维京”号(Viking)表示欢迎, 并认为加强协作与信息共享有助于处理好非法捕鱼问题。美国同样支持印尼打击非法捕鱼的努力，向后者提供包括培训在内的援助, 加强与后者在海上执法等领域的合作。此外，印尼把非法捕鱼界定为国际犯罪的做法也得到国际刑警组织及联合国有关机构的支持 。

“安全化”是宣布或认定危险存在的施动过程，但并非完全可取的举措。事实上, 并非安全议题越多越好, 安全化应当被视为消极的举措, 是常规政治处理方法失败后迫不得已采取的措施。安全化的最终目标则应该是往去安全化方向努力, 将问题重塑为不再是威胁，由安全领域转变为普通公共领域。毕竟把某个事件建构成安全问题是危险的战略，因为它赋予政府特权且导致中止公民权及自由权的合法化。与外交协调、国际合作以及强化执法等传统方式相比，印尼通过安全化的特殊路径处理非法捕鱼问题，是打破常规的做法，以更好地凝聚与整合国内力量，其目标不仅仅在于非法捕鱼这个议题本身，更有实现更大国家目标的现实与长远考虑。印尼安全化非法捕鱼问题短期内可以实现治理目标并给政府带来诸多收益, 一定程度上震慑住国内外非法捕鱼船只，夯实政府执政根基，推进海洋强国建设。但是将非法捕鱼描述及叙述成安全威胁，超越正常的政治逻辑框架，特别是其体现出强烈的民族主义的国家海洋观，将给印尼政府带来更大的安全及外交问题。值得关注的是，在印尼政府安全化非法捕鱼的过程中，印尼外交部的角色并不显著，或者说外交部门没有把自己融入安全化过程中，这种执法部门与外交部门的错位现象会影响对外关系的开展。

从长期来看，安全化操作并非解决非法捕鱼问题的根本之道，印尼政府通过强硬的“沉船”政策等打击非法捕鱼不仅要付出大量的经济成本，带来相应的海洋环境问题以及可能的外交争端, 而且并没有也不会使得非法捕鱼现象消失殆尽。可以说，要使非法捕鱼问题得到根治, 积极有效的国际合作与机制建设是具有通则意义的举措。事实上，相应制度建设的滞后是国家间协调受阻与渔业资源纷争的重要诱因。如在南海大部分地区, 沿岸国之间的渔业合作治理机制尚未建立起来, 因此造成渔业纠纷不断。为此, 印尼政府需要强化外交协调并降低安全化操作。可喜的是，在治理非法捕鱼问题上, 安全化只是印尼的重要措施, 但并非唯一做法, 印尼也在积极推动相关的国际合作。2015年4月，印尼与挪威达成协议，在技术、资金、监控与安全系统等方面加强合作应对非法捕鱼。此外，印尼与澳大利亚、泰国、美国、菲律宾等国协商应对非法捕鱼问题。印尼还呼吁联合国、欧盟等国际组织支持印尼打击非法捕鱼的举措, 依托国际社会的共同力量解决这个问题。

当前，全球性问题愈加凸显，传统与非传统的海洋问题迭出，这需要依靠各国的共同努力加以应对。通过印尼安全化非法捕鱼的实践来看，国家间对话协商与国际合作依然是解决该问题的有效之道。借助安全化方式及强烈的民族主义情绪的措施，只能治标不治本，甚至会产生一定的消极效应。非法捕鱼问题本身作为一种全球性的共同议题，应通过国际社会的沟通互动与规范及制度建设加以有效防控与治理，这应是当前及今后各国解决非法捕鱼问题的主攻方向。动辄把非安全议题进行安全化操作与安全外延拓宽，在一定程度上不但不会推动议题本身的解决，还可能造成“观念上的安全困境”，增加新的冲突风险。

来源：华中师范大学

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