环境战略与政策研究专报

2017年第25期（总第245期）

环境保护部环境与经济政策研究中心

2017年6月25日

第三方在台湾地区排污许可实施中的作用及启示

肖俊霞 温英民 李媛媛 孙飞翔 李丽平

提要：以环境顾问公司、检测公司以及学术单位为主的第三方全面参与了台湾地区环保机构排污许可审查、稽查和监督监测以及企业排污许可申请材料撰写及签证等工作，对台湾地区排污许可制度的顺利有效实施发挥了不可或缺的重要作用。

第三方参与台湾地区排污许可制度实施具有以下特点：一是，第三方参与具有明确的依据和政策规定，“行政程序法”、“工程技术顾问公司管理条例”以及污染防治法律和许可证相关法律法规对委托第三方的性质及程序事项做出明确界定。二是，第三方既可协助环保部门执行排污许可实施相关工作，也可接受企业委托协助其开展排污许可申报工作，但同一第三方不可同时执行同一县市排污许可审查及民间企业排污许可申请的业务。三是，在第三方参与排污许可实施中高度关注第三方机构及人员资质，要求环境顾问公司必须有一定量技师，环境检测公司需经“环保署”核发许可，人员资质主要是指技师，技师签证是企业排污许可必不可少的关键环节。四是，第三方服务购买需要公开招标，对第三方除一般资质要求外，还对类似业务的从业期限及经验做出具体规定，完成招标后，需对招标结果进行公告。五是，加强对第三方机构及人员的监督管理，通过实施分级管理、建立完备和精细化的违法违规处罚管理规定以及强化信息公开严格监督。

台湾地区经验对大陆未来排污许可制度的实施启示如下：一是，在全面核发许可证及后续执法背景下，第三方服务是未来大陆全面推行排污许可制度的必然趋势和内在要求。二是，在第三方参与排污许可制度的过程中，需明确第三方参与身份及范围，第三方代环保部门执行排污许可执法等应具备授权“公务员”的身份，同时，除现有的环保部门下属机构外，还应将环境咨询公司纳入第三方范围，并将排污许可政策的前期研究、企业排污许可资料的审查，排污许可实施过程中的许可查核、稽查检测，以及排污许可数据库的建立及运营维护等纳入第三方服务范畴。三是，完善契约管理，优化第三方参与机制，通过公开招投标选择合适第三方，重视合同保密条款及履约验收条款设置，加强对履约过程的监督管理。四是，加强对第三方的监督管理，定期对第三方专业能力及资信状况进行评估，对违法违规行为进行公示，并建立合理而有警示性的惩处措施。五是，重视参与排污许可证实施的第三方机构人员的能力建设，关注第三方人员的学科专业及实践背景，并鼓励行业协会通过人才培训班和研讨会等方式加强排污许可第三方人员能力建设。

以环境顾问公司、检测公司以及学术单位为主的第三方广泛参与了台湾地区排污许可制度政策制定研究、企业排污许可资料审查、排污许可稽查、监督监测以及企业排污许可申报等相关工作，在排污许可制度实施中发挥着不可或缺的作用。同时，台湾地区形成了比较完善的第三方参与及管理机制，相关经验对大陆排污许可制度的实施具有重要借鉴意义。

一、  台湾地区第三方参与机制及管理政策

台湾地区规模小，且没有类似于大陆环科院、环境规划院等事业单位性质的机构作为支撑，面对着日益增长的环保业务量，现有人力资源难以满足环保稽查及查核管理的需要，为提高政策推动的成效以及提高管理效率，环保部门大量采购第三方服务。此外，为确保企业行为遵守环境法规、适应环境管理的要求，企业积极寻求第三方协助。台湾地区第三方机构的概念比较宽泛,主要包括环保顾问公司、环境检测公司以及学术单位等。

（一）第三方参与依据

台湾地区第三方参与环保机构及企业排污许可相关业务有明确的法律依据和政策规定。“行政程序法”、“工程技术顾问公司管理条例”以及污染防治法律法规等对委托第三方的性质及程序事项做出明确界定。

“行政程序法”对环保部门委托个人或公司开展业务称为“授权公务员”，一家公司获得“授权公务员”并经公告之后，在一定时间、一定区域范围、一定项目上，持巡查证，具有委托公务员的身份，可协助环保部门开展排污许可执法工作。“行政程序法”不仅明确了公共部门对私人部门的委托事项，还规定了上级部门对下级部门的委托以及平行部门之间的委托事项。

此外，在环境污染防治法律中，台湾“空气污染防制法”中规定相应的空气污染防制计划应经技师签证、“水污染防治法”要求水污染防治措施计划及依法申请发给排污许可证时需办理技师签证，“固定污染源设置与操作许可证管理办法”亦对技师签证做出要求。

表1 第三方参与相关法律及政策规定

（二）服务对象和范围

第三方既可服务于环保单位，又可同时服务于其他企业。但同一第三方应避免同时执行同一县市排污许可审查及民间企业排污许可申请的业务。

对环保单位而言，第三方在一定程度上相当于广义公务员，担任督导污染企业的角色。第三方可协助环保单位开展及执行排污许可资料审查及实施过程中的污染稽查等环保业务，具体而言，排污许可资料审查主要包括许可审查、排放量申报审查、定期检测报告申报审查以及空污费征收相关资料审查；实施过程中的污染稽查、巡查主要包括固定源巡查、许可查核、排放量申报查核、稽查检测、定期监测监督等。此外，第三方还承担了排污许可数据库的建立维护等工作。第三方核查所获取的资料不能直接作为环保单位判罚的证据，在必要的情况下，环保局需要进行复查。此外，第三方也不能直接开罚单。

对其他企业而言，第三方担任污染企业与环保单位之间沟通的桥梁，加快污染企业提交申请文件的审理进度等。第三方可为其他企业提供许可申请技师签证内容，具体包括固定污染源许可申请、水污染防治许可申请、废弃物清理计划书申请以及环工技师签证等内容。技师签证是企业排污许可的重要内容。台湾地区并没有明确规定何种资格的第三方可以代企业撰写许可申请资料，但对于固定源许可以及水污染许可所提交的相关空气污染防治计划以及水污染防治措施计划须由依法登记执业之环境工程技师或其他相关专业技师签证才可。

在台湾地区，第三方应避免同时执行同一县市排污许可审查及民间企业排污许可申请的业务。为避免第三方“在同一行政区域内既充当裁判员又充当球员”的现象出现，台湾地区规定同一家第三方不能同时执行同一县市许可审查及污染企业许可申请的业务。相应内容的条款必须在合同设计中进行严格规范。例如，一家第三方在台中市服务市环保局许可申请审查时，就不能承接台中市企业的相关许可申请业务。此原则能够充分避免第三方与污染企业联合造假的情况出现，保障市场的有序健康运行。

（三）第三方资质

台湾地区对参与排污许可工作环境工程技术顾问企业以及环境检测企业均有资质上的要求，既包括对机构资质的要求，也包括对第三方人员资质的要求，人员资质主要指技师，技师签证是企业排污许可申请必不可少的重要环节。

对机构资质的要求主要体现在环境工程技术顾问公司以及环境检测类公司方面。环境工程技术顾问业属于工程技术顾问业的一支，主要从事环境工程类业务，属于特许行业，需向主管部门申请许可才可设立，受“工程技术顾问公司管理条例”管理。按照“工程技术顾问公司管理条例”规定，除股票上市公司外，工程技术顾问公司的董事长或负责人必须由特定专业的执业技师担任或者必须聘请3位执业技师担任其各部门的负责人，工程技术顾问公司所承接的业务必须由执业技师办理签署及签证。对于环境检测公司，要求必须是经环保署核发许可证的环境检测机构，同时必须引用“环保署”规定的标准方法，唯此，出具的检测报告才具有法律效力。台湾地区目前主要有环境检验测定机构以及机动车辆排放空气污染物及噪音检验测定机构，两类机构大部分有自己的实验室。所有的环境检验方法（不包括辐射类）均是由“环保署”制定与发布。

人员资质要求主要体现在技师方面。企业申请固定污染源设置许可证时要提交的空气污染防制计划必须经技师签证，企业申请水污染许可证时要提交水污染防治措施计划须经技师签证，技师签证是企业排污许可申请的必不可少的重要环节。“技师法”规定技师需依“考试法”规定经技师考试及格，在主管部门登记，并具备二年服务经验之后，才能领取技师证书，执行相关业务；技师只能在同一机构执行业务，且不得兼任公务员。通过持续培训增强技师执业能力。环境工程技师承担责任较重，台湾地区不停通过训练加强技师业务能力，包括主管部门的讲习会、技术研讨会以及参加环工相关课程，通过课程获取相应积分。在执照有效期内，环工技师必须取得300分以上的积分，相应积分规则在“技师执业执照换发办法”中做出明确规定。环工技师执照有效期间是六年，期满之前三个月内需提交执业证明及训练证明文件申请换发。

表2 技师相关管理规定

（四）参与流程

第三方参与环保部门空气、水以及有毒废物排污许可和环境监测等工作主要是通过公开招标方式进行。在台湾地区，环保部门通过招标方式委托第三方开展业务，称为“劳务采购”。招标项目金额约几百万人民币，金门县每年委托第三方的项目约有二、三十个。“劳务采购”主要特征包括：一是，采用“最有利标”，而非“最低价标”;二是，环保部门和获得标的的公司之间签署的合约内容中必须包括保密协议，以确保公司在执行环保业务过程中所获知的信息不得用做其他目的;三是，合约期限方面，一般环保部门一年招标一次，有的中长期的可以一次招三年或者采用“暂行条款”;四是，对投标企业有一定资质要求。除普遍性资质要求（如环境检测机构许可、环境工程技术顾问公司资质等）外，在招标时会加入一些具体要求，如有无从事过类似业务、从事类似业务的数量以及从业期限、经验等。五是，在招投标完成之后，环保部门必须将该招标结果进行公告。经过公开招标及评选，环保部门选择出最专业的、最适合的第三方开展业务，并在最后根据合同的规定来进行验收及结案。

企业可委托第三方协助其进行许可申请相关材料的撰写。此外，对于固定污染源许可申报中的空气污染防制计划以及水污染许可申报中的水污染防治措施计划等，必须办理技师签证，经签证之后，连同其他材料交由环保部门审查，经审查合格之后核发许可证。

（五）对第三方的监督管理政策

台湾地区通过完善相关规则加强对第三方的监督管理，保证第三方市场的良性发展，主要包括以下方面：

1.环保部门对第三方进行分级管理

台湾地区环保顾问公司数量众多，良莠不齐，环保部门对环保顾问公司采取分级排序的管理方式。“环保署”每年都会对环境工程顾问技术公司进行评价，将其分为A级、准A级、B级、C级以及不予评价的部分，并定期公布，开发单位可以通过排序寻找合适的环保顾问公司。

2.完善对第三方机构及人员的惩处规定

建立完备、精细化的违法违规处罚管理规定是保证第三方市场健康有序运行的最直接手段。“工程技术顾问公司管理条例”“环境工程技师签证规则”“技师法”“环境检验测定机构管理办法”以及“环境检验测定机构违反环境检验测定机构管理办法裁罚基准”中对机构或人员违反管理要求的行为做出了明确的规定。

违法违规处罚的公正透明及精细化是台湾地区环境管理的重要特色。为落实“环境检验测定机构管理办法”，台湾地区出台了“环境检验测定机构违反环境检验测定机构管理办法裁罚基准”，建立了违法违规裁处计算公式，即“裁罚额度＝A（违规次数裁罚因子）×B（违规项数裁罚因子）×处罚条款法定罚款最低额”。

技师签证是企业排污许可申报的重要环节。技师签证是个人行为，即便技师挂靠于某机构，若因技师签证形成的违法违规，则惩处对象为技师个人，而非机构。

表3 技师违规惩处相关规定

        3.加强信息公开

加强信息公开对便利第三方开展服务、监督第三方行为以及通过市场选择形成优胜劣汰机制具有重要意义。

台湾地区第三方信息公开内容及范围包括：（1）环保部门委任或委托事项及法规依据需于公报或新闻纸上进行公告，经公告才能确立第三方合法的执法身份；（2）采购第三方服务需进行公开招标，并将评标结果进行公告；（3）对违法违规第三方进行公告。若第三方与企业勾结进行造假或者有任何其他不法行为，环保部门会依据合同规定进行处分，甚至解约；若情节重大，则会停选，并将停选结果公告所有单位。不良信用可能会导致违法违约第三方不能参与所有的投标案件。（4）建有专门“环境工程技师签证服务资讯网”，对正常执业技师、受惩戒技师、所牵涉案件、训练以及技师管理法规等进行公示。

二、  台湾地区第三方参与排污许可案例

（一）第三方参与环保业务案例

以立境环境科技股份有限公司参与的金门县排污许可工作为例具体说明。

图1 金门县固定污染源许可审查/污染稽查工作内容

金门县固定污染源许可审查及稽查具体工作包括资料审查以及稽查、巡查两方面，其中，资料审查主要包括许可审查、排放量申报审查、定期检测报告申报审查以及空污费征收相关资料审查；稽查及巡查工作包括固定源巡查、许可查核、排放量申报查核、稽查检测、定期监测监督等。协助环保部门办理许可审查，是第三方业务的重要内容，作为第三方的立境环境科技股份有限公司参与许可审查的作业流程如下：

图2 第三方参与许可审查作业流程

立境环境科技股份有限公司协助金门县环保局对排污许可申请公司所提出的许可申请资料在限期内进行预审，审查意见同步以邮件通知企业补正，预审通过之后，企业需将排污许可申请资料提交环保局，由环保局进行复核，并做出通过、退件或补正的最终决定。通过委托第三方机构节省了环保局在审查方面的工作。

（二）第三方参与企业环保业务案例

企业申请固定污染源许可以及水污染防治许可时，可委托专业化第三方，如立境环境科技股份有限公司帮助其撰写相关申请材料，而对于其中需技师签证之后才能递交的空气污染防制计划以及水污染防治措施计划，经办理技师签证之后，提交给环保部门审查，若有企业需要补正的内容，则需由企业委托的第三方进行相关资料的回应和修正，经审查通过核发许可。

（三）第三方违规处罚案例

排污许可申请企业需对其提交给县市环保部门和主管部门的资料负责，若有不实情况发生，会对企业进行处分或裁决。然而，若是由环境工程技师的原因而导致签证内容不实、应说明而未说明的部分、存在与技术原理常规不一致内容或未亲自到现场查核等，则会根据情况严重性对技师进行处分。

   三、  台湾地区第三方参与排污许可证编写及管理的原因

台湾地区环保机构自行选择第三方协助开展排污许可过程中的查核及检测等业务，公私场所等自行选择委托第三方开展检测及排污许可签证等业务均是充分发挥市场机制作用的重要体现。环保机构人手不足、专业化程度低、监督制约机制不完善以及企业环保人员缺乏、专业化程度不够催生了对第三方的内在需求，而第三方所具有的高度独立性、专业化、效率化等特性恰好弥补了环保机构及企业的不足。台湾地区第三方参与许可证编写及管理的具体原因分析如下：

（一）环保机构及企业人员不足，环境管理效率低

环保机构管理人员数量难以满足环境管理工作需要。以高雄市空气污染管制为例，高雄市营运中的工厂登记数量为7067家，列管的工地数量为5214件，空气污染总陈情案件数量为17545件。根据高雄市环保局空污科编制人员33人计算，每人每年需稽查工厂214家、稽查工地158件、稽查陈情案件531件。人员编制严重不足，无法承担如此庞大的业务量，产生了对第三方协助和服务的直接需求。

企业环保人员数量不足。《环境保护专责单位或人员设置及管理办法》规定了空气污染、废水处理以及毒性化物质专责人员设置条件以及空气污染、废水处理专责单位设置要求，然而企业环保专责人员的数量有限，且除企业排污许可申请之外还需执行其他业务，难以满足排污许可工作的需要。

第三方发展有利于提升排污许可证实施的管理效率。将部分环保业务委托第三方能在很大程度上提高环保部门工作效率：将稽查检测部分交由经主管部门认可的环境检测机构测定，可以完全节省环保部门在检测部分所需花费时间；在排污许可实施中，委托第三方开展查核工作，第三方虽不能直接开罚单，但若发现污染存在一些问题时，可以将相关问题反映给环保部门，并给出一些明确的建议，环保部门可安排单位的公务人员开展进一步的稽查，若稽查情况属实则可以开罚单，第三方开展的前期工作在很大程度上提高了环保部门稽查处分的效率和命中率。

（二）第三方专业化及系统性高、经验足

环保机构及企业存在专业性不足方面的问题。排污许可制度实施涉及许可审查、稽查检测、排放量申报查核等多方面工作，此外，环保业务还包括排放清册推估、模式仿真以及检测采样等，技术性强、涉及面广，环保机构主要承担了政策制定者角色，无法对各项技术全面精通；企业虽设有环保专责人员，然而专责人员并非对所有的法令都非常了解，且并不一定精通所有的专业环保文件。

第三方具有专业性、经验性及系统性等特质。工程技术顾问业属于知识密集智能型服务行业，包括了法律、经济、技术等综合性产业。第三方从业人员均通过了主管部门的专业考试及认证，经过了专业性的训练，亦具有较丰富的实务经验，此外，第三方在业务上也具有一定的连续性，能够对问题解决形成整合性方案。第三方专业化及系统性高、经验足，在很大程度上弥补了环保机构及企业的缺陷。

（三）有利于建立“责任明晰、监管有效”的环保管理体制

在环保部门亲自执行环保业务的情形下，环保部门同时承担了“管理者”和“执行者”的双重角色，缺乏有力的机构和有效的机制对环境管理工作进行监督及评估。由第三方代环保部门开展执行环保监管业务，而由环保部门对第三方业务开展的公正透明性、成效高低进行监督及评价，有利于进一步巩固环保部门管理者的角色定位，同时有利于建立起更为高效的环境监管体系。

四、  启示

目前，大陆排污许可制度尚未全面推开，主要以火电和造纸行业为试点，正处于排污许可证核发阶段，许可证实施的执法检查尚未开始；现阶段，协助政府开展排污许可相关工作的主要是政府环保部门下属单位，参与业务范围主要是许可证申请材料的审核，参与范围较为有限；政府购买第三方服务在一些领域虽已开展，然而，第三方参与机制仍不完善，合同条款设置不严格以及合同履行过程的监管和考核验收机制不完善等严重影响了政府购买服务的效果；对第三方缺乏有效的监督管理政策及手段，导致第三方与企业联合造假等现象充斥市场。

在对台湾地区第三方发展经验分析基础上，结合大陆排污许可制度发展的现实需要及未来趋势，得出以下几点启示：

启示一：第三方服务是未来全面推行排污许可制度的必然趋势和内在要求

按照大陆分步实现排污许可全覆盖的要求，率先对火电、造纸行业企业核发排污许可证，2017年完成《大气污染防治行动计划》和《水污染防治行动计划》重点行业及产能过剩行业企业排污许可证核发，2020年基本完成全国排污许可证核发。按照《固定污染源排污许可分类管理目录（试行）》的规定，大陆要对32大类、84小类的行业实行排污许可管理。

政府环保部门排污许可证核发前材料审核、后期对持证企业排污许可事项落实情况的执法检查等均需要巨大的人力保障，单凭政府环保部门已难以完成。除借助政府部门下属机构的力量外，还需积极扶植市场化力量，如环境咨询公司等。此外，企业排污许可材料的填写申报也需要专业的环保人员提供技术支持，而目前企业内设置专门环保业务部门或环保专责人员的情况较少，需依赖市场上的第三方服务公司。第三方服务已成为未来全面推行排污许可制度的必然趋势和内在要求。

启示二：明确第三方参与的身份与范围

明确了第三方参与排污许可实施的身份才能保障第三方服务的有效实施。目前，环保部门下属单位仅参与了排污许可资料的审查等工作，但对于执法仍缺乏合理的身份。未来在排污许可实施中，应首先在相关法规或管理规定中明确委托的第三方的授权“公务员”身份。

明确参与范围，是市场准入的重要内容。第三方参与范围应包括两方面的重要内容：一是，参与主体的范围，二是，参与业务的范围。参与主体方面，除现有的政府环保部门下属单位、环境监测机构之外，可纳入专业化环境咨询公司以及相关学术研究机构。参与业务范围方面，应本着“相信第三方、能开放即开放、尽可能多开放”的原则，积极在排污许可制度推行的全过程中引入第三方服务，对于排污许可政策的前期研究、企业排污许可资料的审查，排污许可实施过程中的许可查核、稽查检测，以及排污许可数据库的建立及运营维护等环节引入第三方服务。此外，鉴于企业委托第三方是企业依照市场规则自行选择的结果，为避免第三方既承担政府机关排污许可审查及查核业务又承担企业排污许可文件资料撰写业务而“既充当裁判员又充当球员”，在参与内容方面，应明确规定在同一省（自治区、直辖市）内，第三方不能同时执行政府机关排污许可审查业务及污染企业许可申请业务。

启示三：完善契约管理，优化第三方参与机制

形成规范化的契约管理模式，是促使第三方市场健康发展的有力保障。台湾第三方市场之所以能够蓬勃发展、有序运行，有效对接政府管理部门的需求，在很大程度上得益于其完备的契约管理模式。

优化契约管理应从政府购买服务招标文件制定、第三方评标机制、合同条款内容设置以及履约过程的监督管理等方面全面着手，具体可包括以下方面：一是，除机构及人员资质要求外，在招标合同中对从业年限、相关业务经验以及具体技术要求等进行明确；二是，重视合同条款设置，在合同中明确相关保密条款，明确在同一省（自治区、直辖市）内，同一第三方不能同时承担政府和企业委托项目，明确相应的履约验收及处分条款；三是，在招标评标中，积极推行“最有利标”的评标方式，综合考虑投标商的履约能力；四是，加强对合同履约过程的监管，若监管中发现任何因服务商的原因而导致合约内容不能按时保质完成的因素，则及时进行警告，并按照合同条款规定进行处分，严重情况下，及时终止与服务商的委托业务合同关系；五是，严格履约验收。严格依照合同内容约定进行验收，若验收不合格，则按照相关条款规定进行处分。

启示四：加强对第三方的监督管理

完善监督管理政策是市场有序运行的重要保障，应通过行政、经济、信用及法律等多种手段加强对第三方机构及人员的监督管理。监督管理可从以下方面开展：一是，政府作为第三方的管理者，应加强对第三方的资质管理及考核评价，每年由环保部委托相关机构对在国内注册并从事环境第三方业务的机构的专业能力及信用状况进行评级，作为各级政府环保机构及企业选择第三方的重要参考。二是，加强信息公开，促成有效的市场优胜劣汰机制，通过影响第三方的经济利益强化管理成效。对第三方的惩处信息要及时进行公示，以便其他机构或企业充分了解，市场会自动选择合法合规的第三方开展委托业务。三是，合理而有警示性的惩处措施是第三方市场健康发展的最有力保障。为在大陆排污许可制度实施中积极培育并充分发挥第三方作用，应建立由行政处罚到市场退出的成套机制，在行政处罚制度设计中，要加大对企业重复违法行为的打击力度，以及对企业不当利得的惩处，使违法成本等于甚至高于违法所得。

启示五：重视第三方机构人员的能力建设

专业性强是第三方最重要的特质。台湾地区高度重视人的能力建设，以技师作为技术中坚，通过资格考试以及后期持续性培训增强技师专业水平，为排污许可制度的实施提供有力保障。目前，大陆拟将排污许可制度确立为固定源管理的核心制度，增强排污许可的专业人才储备及能力建设具有必要性。未来，对于参与到大陆排污许可政府环保机构相关业务以及企业排污许可申请项目的负责人员及主要参与人员要规定其必须具备的学科专业及实践经验背景；鼓励由行业协会开展第三方机构人员参与排污许可的专业能力考试，颁发相关证书；鼓励各省（自治区、直辖市）行业协会组织举办排污许可专业人才培训班及研讨会等，不断增强其专业能力，为大陆排污许可制度的后续实施提供有力技术支撑。

（编辑：安彤）

肖俊霞，环保部政研中心国际所助理研究员；温英民，政研中心党委副书记兼纪委书记；李媛媛，国际所助理研究员、博士；孙飞翔，国际所助理研究员、博士；李丽平，国际所所长、高工。