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我国PPP的发展历史经历了四个演进阶段：第一个阶段是初步探索阶段（1984-1993年）；第二个阶段是行业推进阶段（2004-2007年）；第三个阶段是短期停滞阶段（2008-2012年）：第四个阶段是全面推广阶段（2013年-至今）。而这期间推动我国PPP发展进程的主要因素就是政策和市场两大方面。

根据近年来我国PPP市场的发展情况，特别是结合对我国有关PPP政策和市场的深度分析，中国现代集团现代研究院认为，2018年中国PPP市场将逐步呈现以下六个方面的发展趋势。

中国的PPP经过四年多的快速发展，如今不仅初步完成了总体PPP政策框架的搭建，同时也完成了PPP各主管机构的责任安排。此外，目前我国的PPP市场规模基本形成，明显表现出市场参与主体充分、项目交易体系稳定的基本现状。

此外，四年多PPP实践全面普遍开展，无论是政府方社会资本方还是中介服务方，都对PPP模式的合理运用及其操作方式产生了深入的了解和理解。这包括从基础的理论到基本的认识，从操作的过程到实际的效果，都积累了不少的经验和体会。

此外，2018年在受到今年政策实施的影响下，将逐步在快速发展的PPP市场上，出现规范和稳健的调整状态。特别是自今年上半年六部委《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）、财政部办公厅《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）、国务院国资委《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号）等重磅政策文件的影响，一个规范的PPP市场将逐步形成。随着一系列政策陆续发挥效果，未来我国的PPP市场必将进入一个全新的理性阶段。

在这个新阶段里，政策方面将主要从两大方向来推进。其一，加速顶层立法进程的推进，增强各主管机构之间工作的协调，保障PPP市场政策的可预见性和稳定性；其二，以市场发展为核心稳步完善相关配套政策。市场方面则要以市场化竞争为导向，充分实现PPP市场参与主体的良性竞争发展。同时要倡导以项目价值作为项目衡量基准的原则，让PPP各个参与方逐步回归到理性思维。促进PPP加快持续发展，将成为行业的共识。

同时，因为政策调控影响，2018年中国PPP市场将难免出现减量、减速和降温（简称“两减一降”）的现象。减量，是指从全国总体上看，各地能够纳入财政部和发改委PPP项目库的以及地方政府最终实施完成的PPP项目，在总数量和总投资额方面，与2017年相比都将会出现明显降低的情况。减速，是指各地在PPP工作推进以及PPP项目实施进度方面，相较以往，会注重理性看待和规范实施，推进更加周全，速度有所减缓。具体来说，地方在PPP项目的规划和落地时间上，会逐步延长，达到合理的运作周期和要求，而不会像以往一样片面追求时间和进度，为落地而落地，后遗症较多，甚至违规操作。降温，则是指PPP参与各方，在对PPP的本质内涵、PPP在推进城市化和政府项目融资中作用的认识更加客观和全面后，自然而然就会对以往运动式推进PPP和急功近利式的推进PPP所产生的严重后果产生疑问，同时在不断总结过往经验和事实成败时，更加冷静和理智，从而导致整个社会舆论和个体行动上的降温。

项目数量方面，截至2017年9月底，全国各地区入库PPP项目14220个，投资额总计约17.8万亿，平均每季度增长项目847个、投资额达1.2万亿。经过近几年的迅猛发展，我国PPP市场也暴露出许多问题，而在PPP规范要求及财政约束条件下，PPP整体规模增速已开始下降，预计未来将呈稳定发展态势。

图1 我国PPP项目月度成交额（亿元）

（数据来源：明树数据）

项目类型方面，目前PPP项目较多分布于市政工程和交通运输两大领域，而旅游、文化、体育、医疗、养老及教育等公共服务领域项目数量则较少。随着财办金〔2017〕92号文规定项目必须具备运营内容、无绩效考核的项目不得入库等硬性要求的实施，可以预见未来基础设施类的PPP项目数量将会减少，公共服务领域的项目数量则有望增加。与此同时，未来PPP项目结构也将会随之调整，即政府付费类项目数量迅速下降，可行性缺口补助类项目数量明显增长，使用者付费项目数量稳步增长。

图2 9月末管理库各行业项目数及落地率   

图3 管理库公共服务领域项目数（个）

（数据来源：全国PPP综合信息平台项目库第8期季报）

项目交易方面，随着今年一系列规范PPP市场的政策文件落地，PPP项目落地率开始趋稳，局部出现下滑。至于项目回报率，在市场因素驱动下项目回报率将重新上行，区域分化、行业分化特征明显。

图4 管理库项目数季度变化趋势（个）及落地率          

（数据来源：全国PPP综合信息平台项目库第8期季报） 

图5 已成交PPP项目投资回报率

（数据来源：明树数据）

当前PPP项目成交数量方面，国有性质企业合计占比约54%，成交金额方面，国有性质企业合计占比更是达76%。可见，目前PPP市场上国有性质企业占据主导地位。

图6 不同所有制社会资本PPP项目成交金额

（数据来源：明树数据）

展望2018年我们认为，未来社会资本方的参与程度将呈现出以下趋势：1、受国资发财管〔2017〕192号文的管控影响，央企参与PPP的投资规模将显著降低；2、省级以下地方政府融资平台中的一般性公司，将更加踊跃地以社会资本方身份积极参与当地PPP项目；3、地方性国企参与当地PPP项目的机会也将随着央企的受限而逐步增多；4、受国家政策的引导和鼓励，民营企业参与PPP项目的机会将逐渐增加，且调整比重也会逐步上升；5、受资管新规的约束，金融投资机构投资PPP项目的资金规模较过往来说明显减少、且资金成本也会较上年有升高趋势。

近几年,我国积极推广和运用PPP模式以扩大公共产品和公共服务的提供,并出台了一系列相关的政策。总的来看,这些政策措施有力地推进了PPP在不同领域的实践和发展。但是,由于PPP模式的实施是一项系统工程,政府主导的公共服务供给模式相关的政策难以适应提供公共服务的PPP模式。因此,未来我国应加快改革与政府主导的公共服务供给模式相关的体制机制,并不断完善PPP相关政策,促进我国PPP的理性发展。

我们认为，2018年我国PPP的政策出台将展现以下几个方面的趋势。（一）在整体PPP政策体系逐步构建完善的背景下，中国PPP推进的顶层设计将加速推进，过于激进、过于理想、过于乐观的政策将明显受到遏制。（二）国家层面的PPP管理政策将侧重于后期的完善。后期将会出台中期评估政策、项目监管政策、资产移交政策，以期完善PPP运作机制。（三）各省将会加强国家层面政策的贯彻。未来各地将会认真贯彻落实国家层面的政策，积极出台细化管理办法以推进地方PPP规范发展。（四）行业主管部门协调匹配政策增多。住建、国土、环保、税务等行业主管部门将积极研究出台相应领域的PPP配套政策，并重点关注主管部门间政策的稳定性和协同性要求。（五）PPP金融政策不断完善。资产证券化、项目收益债、PPP股权交易所等方面的金融政策将不断完善，着力降低PPP项目融资成本。（六）国家投融资体制改革将对PPP政策产生直接影响。市政债、平台公司转型、财税体制等，也都将逐步产生新的变化。

结合过去几年取得的经验和教训，特别是在项目实施过程中出现的问题，2018年我国的PPP项目运作，将会呈现精益发展的态势，主要体现在以下三个方面：

当前PPP项目主要集中于市政工程、交通运输等基础设施领域，这类项目通常为公益性项目或仅带少量运营的项目。根据最新政策方向，未来国家发展PPP将回归项目公共服务属性的内涵要求，文化、体育、医疗、养老、教育、旅游等公共服务领域会有更多项目采用PPP模式。因此，可以预见未来公共服务领域项目数量将会明显增多。与此同时，未来PPP项目的结构也会随之改变，我们预计未来政府付费项目数量将明显减少，可行缺口补助项目数量迅速增长，使用者付费项目或将出现小幅增长的现象。

图7 管理库公共服务领域项目数（个）   

图8 管理库项目数按回报机制占比

（数据来源：全国PPP综合信息平台项目库第8期季报）

当前PPP项目社会资本成交金额方面，建筑承包商占比约72%，而建筑承包商主要看重的是项目建设期利润，这将对PPP项目建成后的运营造成很大隐患。随着财办金〔2017〕92号文的颁发，未来PPP项目操作重点势必将从“重建设”向“重运营”转变，专业化的运营社会资本将获得提倡，投资标准也将实现由“资金成本”向“运营增值”转变。

图9 不同类型社会资本PPP成交金额占比

（数据来源：明树数据）

PPP项目融资目前以贷款为主，未来融资方式将会多元化发展。资本金方面，受财办金〔2017〕92号文和资管新规的政策影响，未来PPP资本金融资金来源将发生重大变化。债务融资方面，项目收益债、资产证券化等将成为发展热点，以期探索进一步降低PPP项目融资成本。此外，以价值投资为导向的专业投资机构在项目资本金股权投资上将获得机会，这将有效提升项目的可持续发展。

图10 目前各区域PPP项目融资方式

从国外PPP发展的成熟经验来看，PPP监管对于项目的可持续发展至关重要。目前我国PPP监管主要集中于项目前期的准入方面，而在已经形成巨量PPP情形下急需加强项目后期监管。鉴于此，我们认为2018年国家层面将在加强后续监管方面重点出台相关政策，此外地方政府这方面的监管需求也会更为强烈。

未来，我国PPP监管将主要遵循以下几点原则：（一）公正：以公正的原则协调所有利益相关者之间可能的利益冲突；（二）透明：监管的内容、程序和结果必须公开；（三）专业化：专业化的队伍和程序化的操作以减少监管机构和被监管企业的信息不对称；（四）独立：监管机构必须独立于该行业的企业，负责政策的贯彻执行；（五）诚信：“言必信、行必果”，监管机构按照规则实施监管、处罚违规者是建立有效监管体系的基础；（六）一致性: 监管实施必须有连续性和一致性，监管者行为可预测性；（七）可问责性：严格的程序要求、公开咨询和报告制度、实质性司法审查，以保证监管者不滥用监管权力。

PPP生态环境研究问题是一个具有前瞻性和创新性的重大问题。当前我国PPP生态环境的五大子系统（政策环境、法律环境、金融环境、信用环境以及市场环境）已暴露出以下问题：（一）政策环境：政策不稳定、政出多门、多头监管等；（二）法律环境：现有法律与现实冲突、部门立法权争议问题、部分法律僵硬滞后等；（三）金融环境：政府信用程度低、金融支持力度低、融资操作难度高等；（四）信用环境：社会信用体系建设需提高、信用环境的基础建设待加强、信用服务市场不完善等；（五）市场环境：PPP重“量”轻“质”、PPP重“建设”轻“运营”、PPP项目回报率过低等。

图3.11 PPP生态环境五大子系统

构建一个健康的PPP生态环境意义重大，它将维护和促进PPP模式运用发展的长期性、系统性、复杂性、关联性，促进PPP模式可持续运作，为PPP模式的发展提供一个广泛和充裕的空间和资源条件。

构建一个健康、有序、可持续的PPP发展的生态环境，需要从六个方面入手：（一）从完善PPP政策制定的体制机制、完善PPP政策的“三性”特征建设、完善PPP配套政策、完善PPP土地政策、完善PPP财政补贴政策等方面，稳定和谐构建中国PPP发展良好政策环境；（二）从进一步加快PPP法律环境建设进程、尽快明晰政府部门在PPP中的角色定位、有序推进PPP运作的立法进程、明确政府部门之间合理职能分工、建立适应中国PPP发展的法规体系、健全PPP发展良好的法律解决机制等方面，同舟共济构建中国PPP发展良好法律环境；（三）从推进金融市场建设、提高PPP融资效率，完善金融配套政策、加强PPP金融支持，开拓PPP融资渠道、化解PPP融资瓶颈，加强PPP风险防控、建立实时监控体系，解放思想创新观念、建设良好PPP发展金融环境等方面，合作共赢构建中国PPP发展良好金融环境；（四）从增强PPP参与方的信用意识、建立PPP发展中的信用约束机制、完善PPP发展中的信用激励机制、建立PPP的信用信息平台、实施与PPP相关的信用支撑服务等方面，以诚为本构建中国PPP发展良好信用环境；（五）从完善市场准入和退出机制、提高民营资本PPP参与率，加强市场监管机制建设、规范PPP市场乱象，营造PPP公平竞争环境、消除保护主义和市场壁垒，完善行业制度建设、营造良好制度环境，优化市场舆论环境、加强PPP正面宣传，规范PPP市场中介服务、提升咨询机构专业水平等方面，正本清源构建中国PPP发展良好市场环境。我们还应该加强各个子系统之间的协调性，以促进各个系统之间良性运转，降低PPP项目的整体运作成本。

我们相信，随着我国PPP发展的不断深入和完善，PPP生态环境建设问题一定会引起越来越多人的支持和关注。

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【谈民间资本参与PPP项目仍然存在一些障碍】一些垄断行业市场开放度不高，部分地方对民间投资提供服务的主动性、积极性不够，政务诚信体系建设有待加强;一些项目投资回报机制不清晰、回报预期不稳定、回报率偏低，对民间资本缺乏吸引力;一些民营企业在项目融资、建设、运营等方面缺乏市场竞争优势;一些新上项目征地拆迁难度大，报建审批手续多、时间长，民营企业独立完成这些前期工作困难较大等。

——国家发改委政研室副主任兼发改委新闻发言人孟玮

来源：经济参考网