辛亥革命爆发后，光复各省纷纷依据《中国同盟会革命方略》，公推都督，建立军政府或都督府，取得事实上的自治地位。南北统一后，代表北方未光复省份的参议员主导临时参议院，援引南方各省先例，通过《中华民国接收北方各省统治权办法案》，规定未独立省份督抚改称都督，并由省议会选举产生。同盟会基于制衡袁世凯形成专权的考虑，对此亦表支持。这与袁世凯中央集权外官制主张相异。各方围绕都督是由各省选举还是总统任命，激起一场论争。它的出现不仅促使袁世凯政府着力确认都督军事身份，加促军民分治政策的提出与推行，也加快了省官制的出台，并使随后方案的确定变得更加复杂。

辛亥革命的爆发终止了清廷主导的君主立宪制下构建省制的尝试，并开启了共和制下省制构建的新进程。光复各省在脱离清廷宣布独立之后，自举都督，建立都督府或军政府，管理一省军民各项政务。而且在各省士绅努力下，各省咨议局被改组为临时省议会，并参照美法等先进共和国民主行政长官先例，通过立法规定都督由各省人民选举，或由省议会选举临时代理。各省在事实上取得自治地位。这与长官仍由清廷任命的北方未光复省份情形不同。

在内外形势的逼迫下，南北通过和谈实现形式上的统一，不同基础的南北各省皆归入共和制之下。然而各派政治力量虽对“自下而上”的共和制取代“自上而下”的君主制，达成基本共识，但因各自目的、利益不同，对于取法何种模式以及形制建构共和政体认识各异。如何平衡各种关系，兼顾各党派现实利益及国民心理习惯，成为民初包括省制在内的政体构建必须考量的因素。迫于当时向往统一的形势以及自身实力不及袁世凯的现实，南京临时政府决定交由袁世凯出面组织统一政权，对其能否忠于共和仍存怀疑，处处予以防范。当北方未光复各省士绅积极谋求民选都督时，获得同盟会及南京临时政府的支持。这与袁世凯出任临时大总统后，本诸中央集权主义着手规划省制的路径发生分歧。各方围绕都督是由本省民选还是由中央任命公开角力。

学界对于民国元年都督选任问题的既有研究，多集中于个案，藉以探讨各省行政与省议会间关系，以及不同人物、派别间的政治斗争。如果考虑其时正值国体由君主专制变为民主共和制，政体尚处重新构建的历史背景，围绕都督产生方式所起的纷争，其实除彰显时人对共和制度的认知外，还反映了共和国体下政体重建过程中，如何重新厘订各方政治力量在省一级关系时所面临的纠结，对此尚有重新检讨的必要。

一、光复各省公推都督

1911年武昌起义爆发之后，各地以“省”为单位纷纷响应，宣告与清政府脱离隶属关系，拥护共和制度，并在仓促间依照《中国同盟会革命方略》，建立起以“都督”为长官的省一级政权都督府或军政府，管理一省军民各项政务。

“都督”作为官称，最早出现于东汉光武帝年间，至清代废置不设。同盟会成立后，1906年冬孙中山、黄兴及章太炎在制订各地革命方针策略时，将其引入胜利后暂时政权的规划中。按照《中国同盟会革命方略》规定，各处国民军各设一军都督，由起义首领担任；军都督全权掌理军务、便宜行事，“军政府以地方自治权归之其人民，地方议会议员及地方行政官皆由人民选举。”武汉首义后，湖北革命党人首先据此推举黎元洪为鄂军政府都督。其他各省响应独立后，也纷纷仿效此举，公推本省都督，建立军政府。

据上可知，光复各省在取得成功后，一改以往各级官员均由皇权自上任命的规制，采用公推的形式产生本省军政府长官。事实上这种方式的民主性有限。各省公推，实际是由该省内各方代表根据事先拟议或主导力量的推荐，选定本省都督，只是最后“法定程序”多选在咨议局进行。事实上能参预其事者，不外革命党人、新军及士绅等。而且在推选过程中，由军人出任都督，为参与公举者的共识。如在湖北，因有人提议革命时代当推军人，开明军官黎元洪才被推举为鄂军都督；在贵州，原推张百麟为都督，但张因己非军人坚辞，改推杨荩诚。这些被推举出来的都督多属本籍民，在事实上废除了省级长官必须为外省人的旧制，由本省人出任本省长官，成为当时的趋势。职是之故，在广西，独立之初原巡抚沈秉堃被推选为都督后，因不是桂人才借故离桂，由陆荣廷继任都督。

由于各省独立为各派政治力量共同努力的结果，光复后出现共同分享权力的格局，只是各省情形不同，组织比例稍有差异。在很多省份公举都督的背后，各派基于各自利益考量，暗潮涌动，甚至直接武力较量。而且在江西、四川、浙江等省还出现多个都督并存、互相拼杀的局面。对此，早在南北全面和议前，代表袁世凯赴武昌议和的蔡廷干、刘承恩在与武汉方面会商时，就表示忧虑。不过宋教仁认为“各省独立，自举都督，此为权宜之计，非不能统一也”。

按照《中国同盟会革命方略》规定，各处军政府或都督府只是战时政权，在彼此交通联系后须按照新确定的政制重新组织。在各省军政府为应对内外局势，纷纷派遣代表赴汉口筹组临时政府之时，省一级政制如何规划亦备受时人关注。有人提议，由武昌中央政府公推临时大统领，再由其出面更正都督名义，订明都督地位及权限，并申明都督任免权或由大统领任命，或由省议会公举。孙中山在归国路途中，谈及未来新政权时，对于省一级政制，也表示“新政府成立，不必改换其历史上传下来之组织，如现时各省本皆设一督或一抚以治理之，联邦办法大致亦复如是。但昔之督抚为君主任命，后此当由民间选举。即以本省之人，自为主人”。由于当时各省各自为政，多认为统一与自治可不相冲突，并在各省都督主导下，致力于联邦建国，此议未得重视。不过，湖北、江苏、浙江在1911年11至12月间，分别参照美、法等国宪法，通过制订本省临时约法，规定都督由人民选举，或由省议会选举临时代理。

南京临时政府成立后，独立各省在用人、行政、理财等方面仍各自为谋，“自治”倾向十分严重。深受各省掣肘的临时政府在规划改变这种状况时，都督选任问题也被纳入计划之中。孙中山就任临时大总统后在首次内阁会议上，就提议包括如何决定大总统与各都督权限在内的集权问题，终因各国务员尚未齐集南京而暂缓。其时各省代表多主张“采用美国制，各省都督暂由各省公举，不加委任”。代表们的意见与当时统一政权的时势大相违背，因此反对者颇多。其后临时政府基于理顺各省分立与全国统一的关系，试图通过承认都督身份，实行官治自治平行，彼此互不相涉，改变各省分权局面，实现全国的真正统一。但此举忽略了各省临时省议会在辛亥革命期间取得省内立法、选举和监督省行政长官的事实。这一计划最终因南北和谈成功而中止。

在南北和议过程中，如何处理都督问题也是困扰双方的一个难题：“北方未反正之各行省暨取消独立之各行省，其地方长官率皆仍旧前清之总督或巡抚，而南方自起义以来即将督抚铲除，一行省以一都督坐镇之”，“若将都督取消，概由临时政府改放督抚，是仍前清之故辙也，于事实上甚难办到；如欲舍北从南，将所残余之督抚概改为都督，则又近于纷扰。”当时袁世凯主张“地方行政长官准由民人选举，由大丞相奏任”。同盟会主张“一省宜设一都督，而由国民选举任之。”《申报》等中立舆论则倾向“此后新政府成立，选举之权虽操之议会，而任免之法则宜莞持于新内阁，必如何而后堪举都督之职，必如何而后堪选民政长之任”（11）。

就在袁世凯焦头烂额之际，临时筹备处某办事员向其建议，临时政府首要任务是恢复原有秩序，都督、督抚名目变更问题大可留待国会公决内外官制时决定，现在“但求秩序之恢复而已”。袁世凯本认为“各省长官或沿用总督巡抚，或称都督，殊不足昭划一”，倾向“各省所有现在督抚、都督暂改称为各省省长，一切职权照旧，俟将来新官制议定再行规划权限、决定名称”，但考虑到自身尚无实力控制全国，“仍韪其言”，在2月12日的清帝退位布告中，北则通电督抚，南则通电都督（12）。南北虽然在这种妥协中结束了辛亥革命以来的对峙局面，实现统一，却为都督选任问题爆发埋下祸因。

二、都督选任风潮发生

南北和谈实现统一后，南京临时政府迫于形势与实力不及袁世凯的现实，将统一政权的组织权交给袁世凯，但对其能否忠于共和仍存怀疑，为此处处防范其形成专制。1912年2月15日，临时参议院根据孙中山推荐，选举袁世凯为临时大总统，并决议袁世凯赴南京受职，未受任前仍由孙中山继续执行政务。由于都督身份和选任办法未确定，各种力量均试图施加影响，正当临时政府进入筹备之际，直接引发了都督选任风波。

2月16日，南京临时参议院根据直隶代表谷钟秀提议，本诸南方光复各省“都督”官称，以及独立后确立的临时省议会选举都督的先例，议决《中华民国接收北方各省统治权办法案》（以下简称《接收案》），规定：东三省、直隶、河南、山东、甘肃和新疆等省，废止原有督抚名称，一律改置临时都督；各省咨议局改为临时省议会，并限一个月内召集临时大会选举正式都督（13）。

《接收案》是基于南京临时政府为胜利方做出的，与南北和议实现统一的实际有异。当时对于最终是南方统一北方还是北方统一南方，尚有各自不同认知。尽管如此，《接收案》的出台，让本因未谋得本省独立悔恨不已的北方未光复各省革命志士斗志再起，试图循案力争选举都督的权利。

都督选任风潮首先从直隶、山东爆发，与袁世凯所任总督人选不合民意有一定关系。在山东，1912年1月，袁世凯任命代理布政使张广建署理巡抚。因张在山东独立前后，曾大肆镇压革命势力和迫害革命群众，任命一出即激起民愤。在直隶，袁世凯2月3日任命自己表弟、时任长芦盐运使张镇芳署理。但张在盐运使任内，曾以直隶路捐公款偿还盐商债款，以及任用私人等事，致使直隶人民为商人偿还七百万亏累。直省京官、士绅等对于这一任命纷纷表示反对（14）。

《接收案》公布后，直隶、山东士绅更是大受鼓舞，并以此为凭藉积极谋求公举都督的权利。山东省各府代表在革命党人的策动下，掀起控诉张广建残杀革命党人、拘禁无辜民众等罪行的运动，并于1912年2月17日在济南公举胡瑛为临时都督。在南方各省的直隶、山东籍士绅基于不同目的，也以《接收案》为依据，谋求公举都督的权利：湖北、江北直隶籍人得悉《接收案》后，为化解当时江北分省所形成的政治危机，同时考虑到直隶绅民对张镇芳的不满，致电顺直咨议局，要求公举直隶大城县人、江北都督蒋雁行为直督（15），在蒋谦辞后继而又改举直隶人、前广西布政使王芝祥为直督；在南京的鲁籍临时参议员彭占元及刘星楠，本是辛亥革命时期致力谋求本省独立的重要士绅，在得悉省内士绅控诉张广建虐杀革命党人的罪状后，响应本省士绅的诉求，致电袁世凯，要求惩戒张并撤职，并认可各府代表公举胡瑛为临时都督的事实（16）。

虽然在此之前，广东、江苏、浙江三省即围绕都督的产生出现风潮，甚至发生流血事件（17）。不过参与风潮的各方均延续辛亥革命过程中所盛行的公推形式，彼此分歧主要在由谁主导。随着北方未独立省份的加入，问题变得更复杂。

当时国体已为共和，贯彻共和民主原则已是民心所向，差别在于如何贯彻。袁世凯在得悉直、鲁两省纷纷要求选举各该省长官的消息后，召集各临时首领会商对策，强调将来临时政府成立，内外官吏均须更动，“在大局尚未确定前，诸事只得姑暂从权，既然现在直鲁人民对本省督抚不甚满意，而拟将公举都督，自己当然赞成”（18），表明自己力求维持现状的态度，但又不甘心接受《接收案》，便以大局初定，政府未组、官制未定，轻易官长易致秩序紊乱为由予以拒绝（19）。

在亟盼建立统一政权的大势下，袁世凯所持理由显得颇为正当，彭占元、刘星楠只好退而求其次，援引南北和谈时解决山西问题之例，要求袁世凯承认胡瑛为山东都督，另任张广建或他人为民政长（20），试图用军民分治的办法来化解危机。不过以此时山东例彼时山西，时机不同，时势大别（21），而且胡瑛的能力、德行亦难与阎锡山媲美（22）。更重要的是，在处理山西事上被迫让步的袁世凯也不会答应。

其时袁世凯的注意力在改革官制。他在被选为临时大总统后，即着手筹议统一全国制度。2月20日，他指派临时筹备处法制股，参酌南京政府所定官制，厘定统一新政府内外官制事宜（23）。他还通过总统府秘书长梁士诒致函梁启超，“参合法、美、葡，而合于我国三年内所适宜者之秉画宗旨”，拟撰对于共和制度的意见（24）。临时筹备处经过3天会议，对于“各省制度，议之制体大纲，系仿美国联邦之法，特设中央统治权”（25），并据此拟定统一各省制度意见书。2月24日，袁世凯召集各部首领在迎宾馆开会，讨论速定新官制方法（26）。很显然，直至此时，袁世凯及北京方面尚倾向于将法美共和制和南北现行官制予以调和。

情况很快发生变化。2月25日，时任中华民国联合会长的章太炎致电袁世凯商榷官制，其中在外官制方面，建议“废省存道，废府存县，县隶于道，道隶于部；其各省督抚、都督等改为军官，不与民事，隶陆军部”（27）。章太炎此举，目的在于极力消除临时政府成立之初，各独立省份独立拥戴都督而渐成联邦制的局面，来加强中央集权。章的建议正好符合袁世凯削减南方各省都督权力的需要，得到袁赞同。

不过，当时总统府临时筹备处鉴于南北各省官制不一，为求与统一政府相适应，主张依照南省官制改订北省官制（28）。筹备处法制股据此编订出临时外官制草案，其大纲规定，在外省，都督以下分设各司，并计划将大员缺额较以前大加减裁，分别各设小官。但袁世凯对该案“颇不以为然，以北省人心尚未大定，骤改订地方官制恐有牵动，应暂从缓，俟统一政府北移及各省公举都督后，再行酌订办法，现惟通知不得与民国或有抵触而已”（29）。

其实，袁世凯只是不愿意按照南方官制改革北方官制，坚持按照中央集权主义厘定划一的官制而已。当时袁世凯还比较谨慎，他知道不仅自己实力尚未能控制全国，而且官制实施尚须经过立法程序，而其时各省临时省议会和南京临时参议院正在为如何组建统一后的临时参议院争论不休，为今之计惟有先削弱各省都督的权力。军民分治正好为其提供了一个思路，并力主予以贯彻。针对独立各省当时皆设都督管理军事，并监理全省民政的状况，袁世凯试图在官制草案未经参议院通过以前，援引山西之例，在都督之外设立民政长，并同都督划清界限。他本人在3月7、8日两次致电南京，主张南北一致办理（30）。此举更是直接改变了前此《接收案》的相关规定。

三、都督选任问题的加剧

3月10日，袁世凯利用当时民众对于建立统一政府的期待，藉京津发生兵变，改在北京就任临时大总统。随后，不少南方党人来到北京，南北两大势力大有合流之势，并显示出一切大权集中袁世凯一人之手的局面（31）。都督选任问题因为袁世凯态度强硬而加剧。

袁世凯在就任临时大总统后，深知前清覆亡即因外重内轻，要争取外国承认并解决中央财政的奇绌，关键在于统一的中央集权，厘定官制则为第一步，对于都督选任问题，亦力举通过厘定官制予以解决。他一面饬令临时筹备处按照民国制度拟定临时官制草案，一面致电南京，要求调取临时参议院所定新外官制，拟稍删改作为临时外官制（32）。同时袁世凯还基于现实考虑，和来京邀其南下就职的南方专使达成各省长官维持现状的协议（33）。3月15日，袁世凯根据协议，下令将北方各省督、抚按照东南各省长官官称，统一改为都督（34），并允准张镇芳辞呈，改派张锡銮督直。

命令刚下，直隶、山东再起风波。天津董事会和顺直咨议局因张锡銮在东边道及奉天度支使任内，有剥削商民自肥以及媚外人情事，大加反对（35），并径电袁世凯，要求速调王芝祥督直（36）。在山东，省临时议会于3月18日以“前总统委任都督，后总统当然有继续效力”，要求孙中山电袁世凯速罢张广建，令胡瑛赴济履新（37）。

袁世凯因不能阻止直鲁纷更都督，“意愈颓丧”（38），对直督尤感焦虑，“因为北洋事务繁重，堪膺此任者颇乏其人，故不得不暂行权宜，讵直省人民如此反对，若一省如此，各省仿行，殊失组织统一政府之意。”（39）他除饬令张锡銮接任，并派姚锡光前往疏通，3月18日又发布《亟谋统一文》，重申各省官制应由中央统一制定公布施行，“地方议会有无选举长官权，应在官制内规定，由参议院议决”（40），次日更下令各省临时省议会不得自行选举都督。

顺直咨议局对袁以“统一”为名拒绝公举都督大加反对，认为改直隶总督为都督，“是取与独立各省一致主义，不过各省都督皆由人公举，直隶未便独异，且直省舆论皆推王芝祥督直，请求收回前令，仍准王氏为直隶都督。”（41）张锡銮眼见情况不妙，连向袁辞职。对于张的请辞，袁世凯一面劝勉其赴任，一面派人前去调和与解释，但效果仍不理想，“直省一般激烈派仍坚持前议”（42）。

此时，政府的处境十分为难，一方面是直鲁反对原有督抚的民气高涨，一方面是中央命令能否发生效力，在权衡之后，拟采用调停办法，试图将袁世凯坚持的军民分治主张与南方都督选举予以调和，作为暂时办法：在外官制未颁行前，各省都督一律由本地公举作为暂署，另由政府在各省委任民政长一人，亦为暂署；划清都督与民政长权限，分理全省军事、民事，待颁定外官制后再取消（43）。

南京临时政府本就对袁世凯倾附共和心存疑虑，并采取一些举措加以防范，但袁利用当时趋向建立强有力的中央政府大势，除《临时约法》之外，其他则一一被破除。即便是约法，也不得不对袁世凯让步。北方各省都督选任问题的发生，正好提供一个制袁机会。同盟会籍参议员见直隶士绅反对袁世凯任命的都督，所举王芝祥又为直隶人，且在辛亥革命和南北议和中功勋卓著，主张推其为直隶都督，并征得黄兴认可。黄兴因王芝祥“机警，善应对”，“欲使如柏文蔚、朱瑞”，出面说服孙中山在3月20日致电袁世凯，要求照参议院《接收案》规定，接受直隶咨议局公举王为直督的事实（44）。作为配合，参议员吴景濂等以个人及直奉鲁协会名义，分别电清袁世凯通告直奉鲁各省议会或咨议局，速举都督（45）。

3月22日，袁世凯复电南京，仍强调各省都督兼有军政性质，不能视为行政长官，而且独立之初都督多由军队拥戴，并非全由人民公举，如视其为地方行政长官，改由各省议会议举，当军队与议会意见不相一致时势必冲突，认为此事必须在划分军政、民政权限后方可实行，在此之前只宜斟酌军队情形进行布置，留待正式政府妥定官制并交院议决后，再暂行公选制。对此，参议员吴景濂、谷钟秀、彭占元、刘星楠、李盤“异常骇异”，表示无论将来官制如何规定，参议院前决议案当然有效，自应实施（46）。

与此同时，东三省及河南、山东咨议局为促成北省实现都督选举，也感到有必要联合力争，根据上年顺直咨议局为“共和已经宣布，应谋北数省政治上一致之进行”的吁请，纷纷派出代表至津，会议中华统一方法及委任都督条件（47），继而在3月21日开会决议，根据《接收案》规定致电袁世凯，要求通告直、奉、鲁各省议会或咨议局速举都督（48）。

总统府秘书处为调和局面，建议嗣后选定各省都督后，如有人群起反对，仍暂令视事，任事后确有劣迹证据，再令卸任，另选人员接替。袁世凯对此颇以为然，决定与孙中山、黎元洪及南京参议院妥议后再宣布（49）。他致电南京参议院，“密询北省原设督抚现已一律改为都督，此项都督是否在临时政府未经成立以前，由各省公举。”对此，参议院仍本诸《接收案》精神回复，都督一职应由临时省议会秉公选决，但该会未成立前，由总统暂委（50）。

为解决各省因都督选任问题所起的争端，当时有人建议分设军政长和民政长，由政府委任和地方公举产生。但是袁世凯不以为然，认为山西军政、民政虽分离，都督每每藉端挟制，使民政长不得安其职守，显然民政长不可由地方公举。

袁世凯态度如此，实与筹备处厘定省官制采取的原则变化有关。由于国民共和会所拟的共和政体设计，“立法司法拟采郡县制，行政拟采联邦制”在当时影响很大（52），北京临时筹备处据此将原拟省官制案做了较大调整。3月24日，袁世凯将此案交由南下商讨组织政府事宜的唐绍仪携交南京参议院核议（53）。与此同时，袁世凯为求主动，还试图将此官制首先在河南实施。

3月25日，袁世凯藉针对国民共进会“以南方各省概由公举，因欲北方各省亦一律从同”复函，表达自己在都督选任问题上的强硬态度：在民国初建且在临时期间，都督以军府总揽行政并概由公举，是否可为永建之制还是问题时，北方各省应否一律与南方各省从同，须从各方面考虑；南方都督由地方公举，北方都督仍由中央委任，皆“为了维持现状，不欲以纷更而生枝节，各守旧制以待新制”；都督非民政长官，不仅世界无民选军官之例，若由民选，军人能否服从也是问题。袁世凯最后重申，南方都督为革命时代所推戴，北方都督乃从前督抚之改称，沿革不同，军民对都督心理亦不同，此时“惟有从速公布官制，使一视法令为标准”（55）。

总统府据此致电参议院，“拟于各省一律暂行增设民政长，与该省都督分权办事”，作为暂行办法（56）。而且民政长由中央政府委任，不由民举决（57）。这表明，袁世凯不但置《接收案》于不顾，反而主张通过分析军政、民政和厘定官制来解决都督选任问题。

南方各省对袁世凯的官制主张不甚赞同，纷纷自我进行改订官制，试图加以抵制。南京临时参议院也针对袁世凯分析军民两政并由中央简任民政长的做法，以统一南北行政为由，“议定将本省都督一律更选，另由参议院选派。”（58）

此时局面已很复杂，多省掀起民选都督的运动。湖北、奉天等省士绅分别因黎元洪当选副总统、赵尔巽屡请开缺，召开会议公举都督（59）。在河南，豫人因齐耀林在辛亥革命期间残害志士，及镇剿兵匪抢劫不力，日事推倒。一时间“崭新人物，总统不敢信；旧日官僚，河南人不欢迎”。袁世凯属意正受直隶人排斥的张镇芳（60）。不期河南咨议局公电反对，而张镇芳急欲赴豫任职，派人赴汴组织共和筹进会为自己活动，更引起豫人愤恨。在山东，绅民也公举代表晋京，力恳袁撤退张广建，再次请求由该省公举都督（61）。

山东局面尤为紧张。由同盟会控制的山东军政府甚至声称武力进攻济南。不过袁世凯仍认为都督风潮系因人选不合民意所起。他一面致电孙中山，请其劝山东党人勿进兵济南，一面函请各省挽留请辞的胡瑛（62）。在确认“张氏与该省既结恶感，不便再行留任”后，袁世凯将胡瑛及张广建一并免职，任命周自齐为都督，并撤销山东军政府，解散山东革命军（63）。面对袁世凯态度变化，山东临时议会倾向妥协，虽强调山东人民享有选举都督的公权，也表示不妨允许山东临时议会赴济召集各属议员组织议会，再选举山东都督（64）。袁复电不予认可，坚持由官制厘定来解决此问题（65）。

组阁问题的发生，又使袁世凯对都督选任问题的态度发生变化。袁世凯为摆脱《临时约法》对自己的约束，在精心挑选唐绍仪为国务总理后，又试图掌握阁员人选安排的主动权，在重要部门总长人选上与南京方面意见分歧。南京临时参议院藉袁所提阁员名单有11人与原定十部不合予以驳回，并主张各省都督须由各省议会公选，再经大总统同意而加以任命（66）。袁世凯为化解南北相持的局面，召集赵秉钧、段祺瑞、胡惟庸等会议将来都督产生办法，决议“拟俟各省都督除缺，由省议会公举三人，总统择一人任命，应于公举、任命两方均不冲突，但须议院成立后始可实行”（67）。

当时南下组阁的唐绍仪在赵凤昌等人疏导下，为换取南京方面在组阁问题及各省都督是否由总统选任问题上让步，提议安排革命党出任直隶、山东、河南三省都督（68）。随后唐根据临时参议院建议，拟以柏文蔚为山东都督、王芝祥为直隶都督、某某为河南都督（69）。袁世凯为换取同盟会放弃由黄兴出任陆军总长的主张，对此表示“此事好商量”（70）。3月30日，除交通总长梁如浩外，参议院顺利通过唐绍仪内阁，并根据袁世凯意见议决，各省都督各有兵权，应由大总统直接选任；各省民政长官须待省议会成立后公推。唐绍仪将商议结果电告袁世凯，得其电允（71）。都督选任问题看似在南北间的利益交换下得以解决。

4月1日，北方七省咨议局代表面恳袁世凯，不要简任各省都督，改由人民公举（72），在遭袁世凯坚拒后意识到，与其消极争议公举都督，还不如从速组织省议会实现此目的，为此议决普通选举的简易办法，由代表各回本省积极筹画（73）。都督选任问题暂告一段落。

四、走向官制解决

4月2日，临时政府议决迁往北京，南北实现统一，进入北京临时政府时期。袁世凯考虑到自身实力仅及华北、东北，只得按照《临时约法》组织临时政府。因《临时约法》内无省制内容，总统权力又受到总理及参议院的制约，都督选任问题变得更为复杂。

南京临时政府决议迁往北京后，袁世凯在坚决抵制同盟会员出任北方省份都督的同时，积极筹划在各省都督之外另设民政长官，处理民政事务，试图通过此举，厘订都督军事长官身份，削弱各省都督权力，加强中央集权。

其时同盟会虽然迫于时势及实力考量，将临时政府交由袁世凯组织，但并未甘心附袁，转而试图扶持唐绍仪与袁对垒（74）。为保证责任内阁制和议员正常行使权力，孙中山提议派王芝祥率军护送国务员、议员北上。此举遭到袁世凯反对，并使直隶士绅在都督选任问题上的分歧公开化：直隶公益会认为，都督问题产生根源在于人选不合民意，拟举冯国璋为都督。新直隶会认为，咨议局既举王芝祥为直督，无论袁世凯对此承认与否，直隶人民均不宜另举他人，而且王芝祥为南北公认（75）。

时已入同盟会的唐绍仪一改以往对袁世凯事事顺从的态度，力主扩张党势予以对付（76）。唐绍仪在接到袁拟将王芝祥调任甘督的电文后，即复电表示此议不可行，坚持遵行此前参议院咨文及各处函电所持的都督先由本省人民公选，再由大总统委任的主张，速予发表王芝祥为直督。但此不为袁世凯认可，反电唐“请代转阻”（77）。在他看来，唐电为“破坏大局而毫无顾忌之言”，都督由地方公举抑由中央任命，须待国会成立后解决，“就目前而论，北方三省都督业由本总统委定，决无更改之理。若参议院必欲迫令取消已发之命令，则请先取消本总统之职任”（78），并峻拒各省所推的都督人选。

袁世凯态度之所以强硬，在于形势发展对其极其有利。当时普遍要求建立强有力的统一政府。4月2日，黔督唐继尧致电袁世凯及孙中山等，认为美、法的共和规则均不合中国，“宜由中央政府速定统一之局”（79）。南京临时政府财政总长陈锦涛也认为自己任职期间办理财政时所遇种种困难，“推厥本原，则官制未定，故统系不明，行政动贻掣肘之忧。”（80）宋教仁及其领导的法制院，也有感于建立强有力中央政府为时势所趋，各省又掣肘中央权力的行使，本诸中央集权主义起草了五套省官制方案（81）。

事实上，袁世凯在唐绍仪内阁经参议院通过后，即“以共和已经成立，所有各省军务、民政均归都督兼理，势难顾及”，与内务总长赵秉钧磋商，主张“须先设立各省民政长一缺以专责成”，并与黎元洪电商（82）。黎元洪心领袁世凯之意，连发通电，拟由湖北先行实行军民分治为各省倡。4月12日，袁世凯批准汪荣宝等人本诸“军民分治”主张拟定的临时外官制草案，准备在参议院通过后发表（83）。统一的新省官案呼之欲出。

在时人向往结束内乱、实现统一的大势下，是否利于统一局面形成和巩固，顺理成章成为都督选任与否的标准。鄂督黎元洪在发表军民分治通电得到大多数都督赞同后，又密电袁世凯，力陈各省自举都督种种弊端，要求不予实行（84）。浙督蒋尊簋亦主张都督由中央委任（85）。这虽是袁世凯所乐意看到，但当时其权势尚不能镇服东南，在屡接苏督庄蕴宽请辞电后，考虑到“江苏与直、鲁、豫不同，继其后者非声望如程，万难得苏人之承认”，仍根据苏省民心向背和议会公举结果，任命程德全为江苏都督（86）。

就在袁世凯积极筹划实施军民分治之时，直隶保安会对袁不认直隶公举王芝祥为都督极为愤懑，联合咨议局公电袁，要求承认（87）。孙中山、唐绍仪及黄兴也联电袁世凯，请其委任王芝祥为直隶都督，但袁以直隶公益会不承认王为由复电推诿（88）。4月12日，顺直咨议局议长阎凤阁谒见袁世凯，代表全体议员要求由王督直，否则解散咨议局。张锡銮也因直省绅士争举都督一事风潮甚烈，行政处处受到掣肘，屡请辞职（89）。袁被迫表示，只要王亲自发电声明不带兵北来，他便同意其督直（90）。局面大有缓解。王却坚持未得袁直接委任，决不北上。在直隶各团体相继致电袁催发委任状时，袁却又以王未到京为由加以拒绝（91）。

山东局势也在恶化。鲁人谭奎昌得知唐绍仪根据参议院提议，反对周自齐督鲁并主张改任柏文蔚，呈文袁指出对此举有五不可解，并恳请其据情电达南京参议院及唐绍仪，要求周迅速赴任（92）。鲁省同盟会支部闻知此事，连忙公电袁世凯，仍坚持由省议会选举都督，再电请委任，要其饬令周稍缓赴鲁。袁认为任命在先而公电在后，况且前经胡瑛代表全省欢迎，不便以一部分人意思致阻命令，仍饬赴任（93）。

其他省也起波澜。东三省俱进会、黑龙江“因京部员缺多为南人所占，故拟排斥外人，举本省人为都督，各图啖饭地步”，分别反对东三省都督赵尔巽和黑龙江都督宋小濂，主张选举都督（94）。旅京陕西各界也以升允已退、张凤翙未得正式委任，前次改派各省督抚为都督的命令又未提及陕西，提议自行公举都督，再请委任（95）。在安徽，因孙毓筠与黎宗岳交恶，袁世凯本拟同时将孙、黎取消，改派李经羲或杨士琦督皖，但李、杨均不愿就（96），继而在孙毓筠、柏文蔚相继表示不愿担任后，旅宁皖人、旅京皖人或电举，或集议推荐王芝祥、龚心湛为都督人选（97），皖军界亦拟联合各界公举王芝祥为都督（98）。在河南，士绅因张镇芳为河南籍，其时袁世凯力举实行军民分治，一部分绅民转而积极筹划民政长人选推选，公举王印川为本省民政长，而另有一些士绅则继续抵制张，要求更委袁世彤为河南都督，均为袁反对（99）。

各省自举都督与中央政府委任相持不决，让越来越多时人感到，“此问题一日不解决，即危机一日不消灭”。有人鉴于“只由选举，则地方对于中央易生纷析、独立之形；只由委任，则中央对于地方又虑生隔阂、专横之弊”，试图调和，主张先由地方选举，再由中央委任（100）。其本质仍为民选都督，中央委任只是形式，未符袁世凯集权之意，难得其允认。

4月21日，第一次内阁会议在总统府召开。袁世凯在此之前，根据与黎元洪电商军民分治时的约定，预备外官制草案及自举都督问题等案，提交参议院以便提前会议（101）。在袁督促下，国务院加紧核拟外省官制。

当时各方也出于不同目的纷纷要求速颁省官制。5月4日，鄂督黎元洪通电全国，以辛亥革命后，独立各省官制存在诸多弊端，敦促政府速定官制（102）。此后吉督陈昭常、闽督孙道仁、鲁督周自齐、桂督陆荣廷、黑督宋小濂相继表示，赞成北京政府速颁省官制。赣督李烈钧则直接将军民分治问题的解决和省官制制定联系起来，认为军民分治尚非其时，要解决军民分治问题须先解决省官制（103）。

袁世凯见此，并感于山东、河南、直隶等省争都督选任，虽以有碍统一为由置之不理，终须从根本解决，5月6日命令法制局速拟订省官制，经国务会议讨论后，再呈由大总统核夺后咨交参议院议决，并预定在6月15目前颁布施行（104）。

与此同时，统一的临时政府虽已建立，且陆续修订南京临时政府制定的中央官制并颁布，但因外官制迟未颁布，不仅“南省是南省官制，北省是北省官制，南北各自为风气”（105），而且各省都督与省议会间权责分歧频频发生。部分参议员意识到，为谋行政统一，实有必要编订统一地方官制官规。5月21日，参议员宋汝梅等提议咨催袁迅将地方官制官规编定草案速交院议，得多数赞成，次日决议结果递交总统府（106）。

其时唐绍仪与袁世凯间虽然“意见不合，各走极端”（107），但尚仍维持彼此关系。5月9日，两人在总统府面谈，决议取消直隶都督，改设直隶民政长和军政长。袁对唐举前清内阁阁臣华弼臣为民政省长，王芝祥为军政省长，“极韪其议”（108），但在电召王芝祥来京同时，却暗中授意直隶军界反对（109）。唐绍仪最终因王芝祥督直事件在6月15日离京出走。

唐绍仪的去位，在同盟会与袁世凯间造成无法弥补的鸿沟。随后围绕新内阁组织，各方意见不一致。为缓和局势以便陆征祥内阁顺利成立，7月5日北京政府正式向参议院提交省官制案。纷扰已久的都督选任问题，最终在政府主导下，作为省官制一部分，交由参议院决定。该提案采中央集权和军民分治原则，在坚持都督军事长官的身份，由中央任命，另作规定同时，将一省行政长官改为省总监，定为简任（110）。随后，力争都督选举的直隶、河南、山东等省，转而力争民选省总监，影响省官制案的最终确定。

五、结语

民国元年都督选任问题是共和制取代君主制后，政体重新构建过程中，各方政治力量在省一级角力的产物。它既反映中国固有文化下，国人对代议制的接受和局限，更体现各种政治派别间的利益争夺。

按照美、法等西方先进共和制国家通例，各级行政长官多由人民直接投票，或代表民意的机关间接投票，自下而上选举产生。光复各省在建立政权时，在形式上试图遵循这一规例，而实际上则多是在军队主导下，由各派政治力量公举或推举军队首领充任各省都督，而且背后充斥着武力流血，开创了代议制在中国最初实施的恶例。

论争的发生，起因于都督地位及权限未明确，以及南北实行共和制的基础各异。《中国同盟会革命方略》确定的都督制，本是同盟会为了集中有限力量，争取胜利的暂时政权设计。都督本定位为军事长官，统率起义部队并兼管民政，代表军政府，执行军政一切事宜。在应对内外局势过程中，都督权力不断扩张，成为总揽一省大权的最高长官。南京临时政府建立前后，虽屡有试图解决都督身份以及由其引发的问题之提议，却因时势发展未能定论。随后南北通过和议实现统一，因为各省接受共和制的方式不同，都督又有两种来源。南北双方在对统一尚怀有不同认知的情形下，基于各自的历史基础，对于省级长官如何产生主张各异：东南各省都督皆由公举，南京参议院据此规定各省都督应由各省公推；西北各省则是在当轴调和、诱导后始承认共和，所有都督或因其旧，或另由当轴委任，因而当轴亦有中央委任都督的命令发布。

都督选任问题的发生以及之后各方的立场和态度，皆源于各自利益考量。北方未光复各省的革命志士为争取实现从专制到共和的转变，曾积极从事革命活动，因袁世凯及各省当权者打压未能如愿，在南北统一后，循南方先例，力主都督民选，试图完成未竟的革命目标。以孙中山为首的同盟会为防止袁世凯形成专权，采取一些举措加以防范，却因袁利用当时向往建立强有力中央政府的大势，大多被破解的情况下，北方各省的都督选任问题的发生，正好为其提供一个制袁机会。而袁世凯本对共和制无所用心，在大势所趋下被迫接受事实，但集权中央的立场未变，利用都督的军事长官身份，以及光复省份因都督民选所造成的动乱，坚持都督由任命产生。当然，袁世凯对于此问题的态度，在其地位稳固前后有所变化：在未任临时大总统前，态度较为暧昧，当其正式出掌统一临时政府，地位不断稳固后，积极推行集权举措，力主由中央任命都督。

都督选任问题的发生及加剧加促军民分治政策的提出，并加速了省官制案的出台。为了加强中央集权，袁世凯及政府一方面主张军民分治，在都督之外另设民政长，削弱都督权力，一方面厘订都督的军事身份，将其完全纳入中央任命范围内。随着实力的增强，袁世凯通过掌控都督任命权，加强了对都督的控制。但都督及其后继者的权限，以及与一省民政长官的关系，一直是民国初年省官制厘订过程中的困扰之一。

文章来源：《安徽史学》2014年第6期

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