20世纪60年代以来，环境问题由于其严重性与日趋复杂性得到了人们前所未有的关注。随着工业化的推进，环境污染、生态破坏、资源短缺等问题也愈发凸显。根据《中国环境经济核算报告2008（公众版）》，2008年的环境治理成本达到5043.1亿元，占当年GDP的1.54%。我国政府积极采取措施回应环境问题，相继出台了综合性的环境法律体系，如《环境保护法》、《国家环境保护标准》的各时期规划等，通过经济手段减少污染物的排放。但由于环境问题的高度不确定性、复杂性和快速性，其治理的形势仍然很严峻。

　　在现阶段，重视环境治理理论不仅有宏观的理论关怀还有强烈的现实需要。从理论关怀看：环境治理理论是跨学科与多角度的理论，它不仅仅局限于应用型治理的技术研究，还会涉及各主体和管理学、经济学、政治学、法学和环境科学等各方面的知识。综合考虑历史的、现实的复杂因素，多角度地寻找理论来源，可以避免一元途径的局限性。同时随着人类对环境问题认识的累积式增长，该理论的持续演进需要被梳理。从现实需要看：理论创新对实践发展具有指导作用。考虑到中国国情与现实需要，环境保护被放置到日愈重要的位置上。面对越来越棘手的环境问题，我们迫切地需要相关理论的指导。多元化的环境治理途径可以帮助我们认识现实中的矛盾现象：政府明明可以借助一些手段促进环境政策的高效落实，为什么要千方百计地促进社会主体的环境治理能力。环境治理除了关注工具理性外，还需要考量哪些价值目标？这些理论的研究对于建构中国的环境治理模式具有重要的借鉴意义。

　　那么环境治理理论在世界范围内是如何演进的，其发展的脉络与逻辑是怎样的，当前理论是否能够回应现实问题，这些是本文要着重探讨的内容。

　　1972年联合国在斯德哥尔摩召开的人类 “环境大会”让环境治理问题首次进入了全球的视野。在我国，1978年国务院环境保护领导小组的《环境保护工作汇报要点》首次提出了“环境治理”理念。其后，可持续发展、生态文明、美丽中国等绿色治理理念纷纷提出，并广泛应用于指导实践中，标志着环境治理成为重要的政治议题。

　　关于环境治理的具体定义，不同学者给出了不同解释。目前比较公认的是联合国开发计划署（UNDP）与联合国环境规划署（UNEP）等在《世界资源：2002—2004》中给出的定义：即如何进行生态环境决策和由谁来决策的全过程。也就是说，环境治理涉及的范围不仅包括自然资源管理决策，还包括管理者进行决策的框架——法律、政策、规则、政府机构和正式的程序等。

环境问题在20世纪60年代引起人们的重视后，理论研究成果日益丰富。本文将环境治理理论的演进分成了四个阶段：起步阶段、兴起阶段、发展阶段与成熟阶段。具体可见图1。

图 1环境治理理论的创新过程

（一）起步阶段

　　1960—1980年为起步阶段。20世纪中叶，随着西方国家工业化的发展，环境污染问题空前严重。美国作家蕾切尔·卡逊（Rachel Carson）在1962年出版了《寂静的春天》。[3]该书以详实的数据与实例唤醒了人们重新反思人与自然关系的意识，使得环境问题在美国和全球迅速发展。这一时期实践走在了理论的前面。各国纷纷召开会议、制定法律法规，将环境问题提上了议程。然而学者们并没有对生态环境进行详细的研究，人们大多只是对环境问题进行现状描述或未来想象。虽然我们难以找到该时期的学术文献，但这种关注度的提升推动了后续研究的展开。

（二）兴起阶段

　　20世纪80年代—90年代初为兴起阶段。相对于起步阶段，除了观念层面上对环境问题的重视，这个时期陆陆续续有学者开始反思现实案例并总结经验。但理论文献的数量有限且引用率较低。如Seoung-Yong Hong看到了有限的沿海资源与增长的民众需求之间的矛盾，对韩国海岸带的综合使用进行评估。[4]Aldo Brandani于1987年通过对阿根廷海岸环境资源、活动和社会压力的分析，提出了应该针对海岸整体的城乡差异，发展出两套不同的水环境治理安排和管理策略[5]。他们都关注特定地区、特定领域（海洋、大气、土壤等）的案例分析，将生态矛盾视为技术性问题的环境管理。这时期的研究将环境问题的各个领域切割开来，进行应用型的治理研究，从治理的末端分析政府的应对策略。

（三）发展阶段

　　20世纪90年代初—90年代末为发展阶段。人们逐渐意识到环境问题的整体性与流动性：不同生态系统之间会互相影响（如大气污染会通过酸雨等形式破坏土壤质量）；个别地区的污染会在生物圈中向别的地区扩散（季风、洋流等的影响），因此环境治理不能局限于单一领域。个案的研究可能对特定地区有快速的成效，但不能从根本上解决问题。生态环境的可持续发展要从整体性视角出发，加强跨地区乃至全球的合作。

　　虽然实践上，联合国大会在1973年1月就成立了联合国环境规划署（UNEP），推动国际化的环境合作。但学者们对全球环境治理的研究开始于20世纪90年代，最早发表的作者是OranR. Young。他提出了国际环境治理的必要性：避免发达国家碳排放减少的努力因为发展中国家的消费增加而无效。[6]AlbertWeale致力于区域的联合治理。他关注欧盟的环境规则与制定问题，强调由于环境问题的跨国性，治理不能局限在小范围的特定领域，而要加强与周边国家的协调互动。[7]基于环境问题的扩散性，学者们意识到区域联合治理和全球联合治理的重要性。环境变化最好被视为一种社会现象而不是物理现象，[8]更多人开始关注应对全球环境问题的政治策略。

　　该时期环境治理的可持续发展（sustainable development）也被提上了研究的日程。Arthur H.Westing提出了可持续发展的核心价值观：广泛共享（widely-shared）。他认为尽管可持续发展面临着多重障碍，环境保护和社会发展还是出现了一种缓慢而渐进的融合。[9]Edward P.Weber关注环境可持续发展中的政府间途径，探讨了强制性（coercive）与合作性（cooperative）的政府间授权对环境可持续发展的影响。[10]两种途径的主要区别体现在对地方政府承担环境目标的意愿和承担能力的假设上，环境的可持续发展更需要的是政府之间合作性的授权方式。该阶段的环境治理研究已经从点向面进行扩散，从单一治理向综合防治转变，并朝着可持续发展的目标迈进。

（四）成熟阶段

　　2000年—至今为成熟阶段。随着生态破坏的日益严重和各国政府重视程度的提升，这时期环境治理领域的研究呈现迅速增长的状态。学者们对环境治理问题的认识更加深入，研究的热点集中在治理模型的探索上。这一时期，有些学者研究了环境问题的性质，认为自愿性的环境项目因其外部性很难做到完全的排他，这就会产生“搭便车”的行为，即一家公司在不分担费用的情况下从另一家公司的环境收益中获利。Delmas M和Keller A通过分析美国环境保护署减少都市固体废物的案例，提出了减少“搭便车”的途径：将私人利益与期望的联合行动结合起来，同时采用正式或非正式的制裁机制。[11]有些学者结合社会网络理论、问责理论、权力下放理论研究影响环境治理绩效的因素。

　　更多的学者则聚焦在多元主体参与下的不同治理模式上。Ansell C和 Gash A主张“协同治理”，改变以往政策制定和政策实施中的敌对模式，通过将公共利益和私人利益统筹起来，促进环境治理中的协作。[12]瑞典学者Folke在适应性管理和共同管理的基础上，提出社会生态系统的适应性治理（Adaptive Governance）理论。针对环境的变化和不确定性，该理论提出应增强治理系统和生态系统之间的适应性，在正确的时间建立正确的联系。[14][15]Ostrom E在总结环境治理系统的单一模式（政府监管、私有化和社区治理）基础上，运用制度理论研究多中心且管辖权分散时的环境治理，提出了著名的“多中心治理理论”（Polycentric Governance）。[16]它强调有多个独立的决策中心时，各部门要实现决策的互动。然而这里各主体的利益仍然被看作是矛盾的，他们只是在面对共同的环境问题时不得不进行协商。合作治理（collaborative governance）的提出改变了这一局面。它发现了公私主体的生态互赖性和根本上的利益一致性。敌对与管理的模式难以有效保护生态系统，环境治理需要多方非线性的合作。在宏观上，Biermann F提出地球系统治理（Earth System management）的概念，认为它是一种新的社会现象，也是一种政治方案。地球系统治理的总体原则应该包括信誉度、稳定性、适应性和包容性。[17]他的研究将全球联合治理进一步向前推动。

在研究过程中，学者们就环境治理领域的市场化程度产生了分歧。如CashoreB指出市场手段在合法性和权威的来源方面与传统的监管机制明显不同，主张运用非国家的市场驱动（non statemarket driven）创造激励措施并迫使公司遵守。[18]Jordan A等希望通过征收不同种类的环境税，改变环境选择的成本和收益，从而改变人们的环境行为。[19]但另一派学者反对生态服务的商品化。环保机构对辖区内污染企业的罚款、收费可能会形成一种不当的负激励（a perverse disincentive）,阻碍了积极的环保行动。[20]Gómez-Baggethun E认为生态服务的经济评估只是一种务实的短期战略，从长远上看会对生态公平和生物多样性的保护产生潜在负面影响，因此他们认为需要设定市场化工具的边界。[21][22]该阶段的代表理论和代表学者见表1。

表1 成熟阶段代表性的环境治理理论

　　总体而言，现阶段的研究已经从操作性的应用治理、模糊的范围认识转向了环境治理的制度创新，探索多元主体的治理新范式。传统的环境治理主体总是被假定为政府，而现在是政府、市场和社会三元互动的治理架构。人们的眼光也从末端的污染治理转变为环境的全过程防控。国内外学者关于环境治理研究的侧重点略有不同。如杜焱强等在2017年基于文献计量法发现国际学者们聚焦环境规则、环境内涵外延以及全球环境治理等问题的多学科研究，国内则在研究环境法、资源经济、环境绩效和参与主体等领域较为活跃。环境治理理论仍然在不断地演进发展以指导实践，各理论的作用边界也在争辩中渐渐明晰。

通过归纳环境治理理论的演进与创新过程，可以清楚看到每一个阶段理论研究的重点与整体变化趋势。但随着研究的逐步深入，我们发现由于环境问题的复杂性，环境治理不能局限于单一学科的单一领域，多元视角的切入有助于加强我们对这一问题的全面认识。美国的学者戴维·H·罗森布鲁姆（David H.Rosenbloom）认为“不同的研究途径倾向于强调不同的价值和程序、不同的结构安排，也用不同的方法看待公民个人，而每一种途径对于如何发展公共行政的知识也有各自不同的主张”。[30]本文借鉴了他的研究视角，从政策、政治、管理和法律不同途径分析环境治理理论，这四种途径各有侧重又互相补充。多元治理途径的区分如表2所示。

表2 环境治理的多元途径

　　多元途径的核心在于对环境政策多元价值观的协调。环境治理不应仅仅关注当前研究过热的政治途径——各主体参与程度的模型构建，还应该考虑政策途径——环境政策落实的有效性与治理实际绩效的提高；管理途径——用最低的成本获得最大收益的经济理性；法律途径——对个人基本权利的保障和环境影响的公平性。

　　但这四种途径并不是完全不同的四个领域，它们互相联系、互相影响。法律途径是环境治理的前提，虽然程序的正当性和权利的公平性经常被人们忽视，但对治理的合理性与合法性共识恰恰是后续研究的先决条件；管理途径是环境治理的手段，学者们通过不同途径使得成本-收益比最小化，从众多方案中作出经济最优决策，不同的选择都是通向环境治理的不同路径；政治途径是环境治理的要素，它分配并规范了结构内外的治理资源和各个主体的价值地位，是不可或缺的结构性因素与保障；政策途径是环境治理的目标，环境治理的最终结果是落实环境政策初衷，促进实际治理绩效的提高。四种途径相互配合，共同促进环境治理的整体目标实现。

（一）环境治理的政策落实——政策途径

　　政策途径是在二战后兴起的，其研究的重点是政策或公共项目。英国学者简·莱恩（Jan—Erik Lane）认为“公共治理构成一个在政策制定和政策执行之间不断循环的政策周期”，[31]即否定了将政策制定和政策执行过程截然分开。本文在莱恩的基础上，认为一个完整的政策周期应从政策制定、政策执行和政策评估三个维度去分析。

　　政策制定维度上，学者们就是否有必要进行环境治理的问题进行了长时间探讨。环境污染是人类发展过程中的过渡阶段因而能够自然恢复，还是说我们需要在治理上投入足够的时间和精力才能有所改善。对这个问题的回答取决于人们对未来乐观或是悲观的估计。20世纪60年代罗马俱乐部的学者们提出了增长极限理论，DonellaMeadows等认为如果人口以及工业化按照现有的增长趋势继续下去，会在未来某个时点达到极限，导致资源枯竭、生态恶化，因此必须“限制增长”。[32]该理论提出后便引起了学术界的轰动，有人认为“增长极限理论”过于悲观，且将环境污染的原因简单归结为经济发展不利于社会的发展。Kahn，H & Wiener，A.J.进而提出大过渡理论。[33]他们主张不要把环境问题看得过于严重，整个世界只是处在向“后工业化社会”的过渡时期。只要科学技术不断进步，环境问题终会解决。这种理论虽然鼓起了人们进行环境治理的信心，但对前景过于乐观，对环境问题的严重性认识不足。其后，制度-技术理论、生物圈理论等应运而生，它们肯定了人类进行环境保护的必要性，并提出具体的思路。

　　上述理论引起了人们对环境问题的关注，但也存在着一定的缺陷——它们都将环境保护和经济发展的关系割裂开了。直到可持续发展理论提出后，人们才将二者协调起来。1987年世界环境与发展委员会（WCED）发布的“Our Common Future”中首次提出可持续发展的概念，认为发展经济不应该以破环人类赖以生存的环境为代价，“世界必须尽快拟定战略，使各国从目前的经常是破坏性的增长和发展过程，转而走向持续发展的道路”。[34]那么经济与环境协调发展的内在逻辑是什么呢？ Grossman和Krueger以人均GDP为主要解释变量，提出了“环境库兹涅兹曲线”（Environmental Kuznets Curve）：污染程度与经济增长的长期关系呈倒U型。[35]即随着经济的不断发展，环境污染的程度经历大幅上升后会逐步下降。有人认为环境规制会引致企业创新，带来创新经济绩效的同时也会促进环境效益的提升。PorterM.E和van der Linde C将技术创新作为核心变量。他们通过案例研究指出，严格而恰当的环保政策能够刺激企业进行技术创新,其创新效益可部分甚至全部抵消环保成本,从而提高企业的竞争力，[36]这就是著名的波特假说。“生态现代化”的提出在国家的现代化动力（经济）与生态的长期发展（环境）之间架起了桥梁。尽管现代社会面临着严重的生态问题，但可以通过多种途径继续推进现代化的发展。Martin Janicke提出除了增加污染者的风险、精明的管理等方法，还应该包括结构性的解决方案，从而推动生态现代化的创新。[37]

　　在环境治理的必要性和可行性基本达成共识之后，人们将目标转向环境治理的多重手段，其中最具代表性的分类是OECD的政策工具三分法：命令-控制手段、经济手段（或市场机制）和劝说式手段。命令-控制手段是政府设立的市场准入规则、环境标准、技术规范等一系列管制行为；市场的手段包括染税、排污权交易、环境补贴等方法；劝说式的手段则包括自愿协议、信息批露等。[38]这三种手段的不同组合给环境治理政策的执行提供了选择的空间。

在政策评估维度上，有学者研究环境治理绩效衡量的标准，关注绿色发展效率（Greendevelopment efficiency）等方面的研究。但近年来，更多的学者将目光转向了研究环境治理绩效的影响因素。除了环境管理体制、绿色技术效率、社会原本的生态系统等因素之外，Jules Pretty和Hugh Ward关注社会资本（Social Capital）如何影响环境治理的结果。他们指出社会资本发展变革往往需要经历三个阶段:基于过去经验和事实对现在作出及时性反应的阶段；透彻分析客观事实并吸纳新型资本的阶段；思考个体与组织价值并预判未来的阶段。[39]地方社会组织形式因为有着更强的社会资本，因此在环境保护方面作出了卓越的贡献。刘晓峰在2011年就社会资本对环境治理的作用机制进行阐述，他通过结构方程模型的实证研究得出：组织层面的社会资本和社会能力与环境治理绩效呈显著的正相关，社会分歧与环境治理绩效呈显著的负相关。[40]环境治理的政策途径归纳见表3。

表3 环境治理的政策途径

（二）环境治理的多元参与——政治途径

　　基于政治-行政二分法，政治途径的关注的焦点是政治回应性、代表性和责任性。相对于环境治理的结果，政治途径更侧重对治理过程的分析。政治途径强调公共行政中的政治多元主义，尊重不同利益团体内部的代表性。它期望通过不同理论的建构以提升环境治理中各主体间的互动性，也关注政府对社会团体的回应性。政治途径的核心问题是如何能够实现环境治理的多元参与。

　　亚里士多德曾关注到“越是公共的问题关注的人越少”。环境治理作为作为国家与社会共同介入的公共领域，具有明显的公共事物色彩。近年，艾利诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）总结了公共事务难以治理的三个理论模型：公地悲剧、囚徒困境和集体行动的逻辑。[41]公地悲剧是指牧地向众人开放，每个人都倾向于过度使用，最终造成资源枯竭。它意味着多个主体共同使用一种稀缺资源时，便会发生环境的退化；囚徒困境指共谋罪犯出于对彼此的不信任和自身损失最小化，会选择互相揭发。它说明为防止对方搭“环境治理成效”的便车，对局人倾向于选择（不合作，不合作）的模型；集体行动的逻辑反驳了之前的集团理论，认为即使人们有对环境治理的共同需求，也不一定会为了促进共同利益而产生集体合作。上述三个模型论证了个体的理性选择可能会导致集体的非理性，一定程度上给当前生态环境的恶化提供了理论解释。

　　那么环境污染应该如何治理呢？目前学术界关于环境治理的责任主体主要有三种路径。一是以政府为主导的环境管理模式，主要的代表者是加勒特·哈丁（Garrett Hardin）提出的公地悲剧模型并建议用政府的强制力管理公共环境[42]；二是通过市场手段进行公共环境治理，代表是罗纳德·科斯（Ronald Coase）提出的产权私有化，[43]即通过对公有资源进行分割和私有化，提高理性个人保护自有地环境的意识；[44]三是社区内合作治理本地环境，代表为Ostrom为代表的自主治理理论，提出了八项自主治理原则，强调政府、企业、社会组织等各个主体之间的相互合作与相互约束达到“权力分散”和“交叉管制”，实现环境效益的调节。

环境治理中究竟哪个主体应发挥主导作用？每个主体可以参与到何种程度？这是近来学者们争论的焦点。Abbott.K W和Snidal D认为社会环境治理是非政府主体（企业、非政府组织）为弥补政府在环境治理方面的不足，从而对环境进行的自发自律性的治理行为。[45]也就是说，他们仍倾向于政府是主导，社会是对政府治理的补充。而环境协商治理理论更加强调公民的参与，且公民的活动可以直接影响政府的治理决策。合作性环境治理强调各主体以平等协商的方式参与环境决策制定。公私主体间联系的加强推动了环境治理责任的转移，有助于培育新的环境治理形式。[46]归纳见表4。

表4 环境治理的政治途径

　　环境治理的“去中心化”与“合作化”倾向越来越明显，“回应程度”维度中的三种路径对解决环境问题都有一定的积极意义，他们都强调市场或者公民对环境治理的参与，只是参与程度方面有所差异。然而，在具体落实过程中它们也都遇到了一些障碍，如理论作用机制和适用边界不明晰，理论背后的因果机制是什么，在何种社会结构中应以何种理论做指导还未界定清楚；另一方面，具体操作化制度难以建立，环境善治的目标难以实现。在当前中国社会，社会是否有足够的能力承担这一部分治理任务，如何实现环境治理的社会动员、培育社区精英等问题仍需解决。

（三）环境治理的科学管理——管理途径

从20世纪20年代开始，科学管理原则逐渐被引入政府机构的管理中。不同于政治途径侧重政治互动性与决策效能，管理途径偏向管理的高效性。尤其是新公共管理运动逐渐从英美国家扩展到欧洲以及发展中国家之后，以“市场化”为核心的“再造政府”运动对环境治理领域产生了深刻的影响。管理途径通过对成本-收益比的衡量，强调的“3E”目标：效率（efficiency）、经济（economy）和效能（effectiveness）。管理途经的环境治理理论归纳见表5。

表5 环境治理的管理途径归纳

　　现今多数理论认为环境管制政策对经济是会有负面影响的，因为它导致企业将本来可以用于生产的投入配置到污染治理活动中。Boyd等（2002）利用方向性距离函数对美国玻璃器皿行业的环境管制成本进行了估计，发现环境管制成本是普遍存在的。[47]但究竟环境管制的负面影响有多大，目前的相关计量方法没有很好的展开。李小胜认为传统的度量方法需要污染定价和治理成本等信息，而用环境生产技术研究环境管制成本则不需要相关信息，相应的治理成本则是减少非期望产出而导致期望产出的减少数量。[48]管理途径的目标是使得环境治理的成本最低，集中表现在降低对社会各主体的监控成本方面和环境信息披露方面。市场机制的引入为降低监测成本提供了路径。不同于命令控制型路径，环境监测市场化让有形的监测商品（如监测数据、报告、样品等）和无形的监测商品（如运行维护、技术咨询、检测检验）以商品交换为前提，遵循市场中价格杠杆、供需关系等配置资源。[49]它不仅可以提高监测的能力、弥补政府力量不足，又可以通过激发市场潜能，降低环境治理的监控成本；环境信息披露通过公众的施压降低政府监管的成本，被称为环境管制的“第三次浪潮”。[50]公开企业环境绩效的信息使得民众也参与到对企业的环境监管关系中，影响的人群更广泛。[51]公众不仅会对当前公布的环境数据施加压力，还会监督是否会有披露的环境污染。企业若想获得良好的企业形象，就不得不想办法提高治污技术、改善污染现状。

　　管理途径的准则是成本-收益比的最小化。这要求我们不仅要降低环境治理的成本，同时还要提升单位收益。管理途径试图以经济的绝对理性为导向，将一切价值用数字进行评估，对比每一种治理方案再做取舍。但实际上环境收益很难用数字进行精准衡量并且还会受到评估预算的限制，将注意力放在环境治理的生态收益内部化即实现环境收益的排他将更有意义。排他性不意味着环境治理的绩效只局限在小范围或者整体环境的损害，这里的排他是希望以“谁污染谁治理”、“谁治理谁收益”的方式建立起激励机制促进大环境的改善。

　　基于环境问题的外部性：私人收益与社会收益、私人成本与外部成本的不一致，环境治理完全靠政府治理会导致成本和收益主体的脱节。在这种模式下，治理的成本完全由政府承担，污染企业没有受到相应的处罚，治理后的环境溢价收益却免费给了房地产开发商。[52]成本和收益的主体不一致，会纵容污染行为的肆意增长，加剧环境破坏。

　　制度手段往往是管理高效运作的良好工具。在制度刚刚制定时，可能需要花费一定的制度性成本并对制度进行维护和修订。但当其高速运转起来后，常规性制度规范便能实现管理效率质的飞跃。由于现代国家往往面积辽阔，中央政府的触手很难伸到偏远地区：耗费成本高且效率低下，从而导致上下级政府间通常通过委托-代理关系来执行环境政策。即中央政府是委托人，地方政府是代理人。中央政府通过环保工作列入年度政府工作计划、领导目标责任状等手段委托地方政府进行环境治理。这种制度化手段提高了治理的效率、节省了去各地调研的人力物力，也满足了环境问题对地方性知识的高要求的问题。生态服务市场化亦是提高管理效率的良好方式。它不仅包括环境监管，还可包括生态物品的生产、污染治理的提供等各方面的市场化。生态服务市场化能够为自然资源管理提供正向激励，有助于优化资源配置以及填补生态保护资金缺口。[53]

（四）环境治理的依法行政——法律途径

法律途径强调法治，它的核心价值是程序正当性和权利公平性。一方面，它对政府合理合法的干预环境问题作出了理论解释。政策途径强调的“有效性”侧重自上而下的政策落实，法律途径的“合法性”强调自下而上的认同支持；另一方面，它认为每个社会成员都有平等的与自然环境进行物质与能量交换的机会，应保护个人享有的实质性环境权利，也要对受到环境侵害的人进行救济。法律途经的环境治理理论归纳见表6。

表6 环境治理的法律途径

　　Hanks E H等通过研究环境的共用财产（common property）和公共信托理论，对环境问题的法律性质进行了界定，论证了政府干预环境治理的正当性和公民监督的合法性。[54]他们认为环境是全体人民的“共用财产”，任何人不能任意对其占有、支配和损害；共用人为了合理利用和保护共有财产，将其委托给国家保护和管理，委托人可以对受托人行使的环境公共财产管理权进行监督。这些理论从法理上明确了政府是环境保护的责任主体。

　　环境治理应当基于环境公平性原则，保证每个人享有法律的平等保护。虽然各国不会就环境正义的定义达成一致，但在保护环境正义的基本人权基本达成了共识。环境权理论包括环境防御权、环境社会权、环境参加权等。Sachs A和Peterson JA基于生态正义的基础上，主张社会中所有易受影响的成员都必须有机会获得环境信息、行使言论自由权，并在确定其获得资源方面发挥作用。[55]环境治理不仅包括地域之间的公平性，也应考虑时空上的公平性—代际公平，既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害。

　　法律途径同样关注侵权责任领域。环境责任审计是环境行为的真实合法性和绩效情况进行审计，追究侵权人的责任；环境公益诉讼则是通过司法的方式对污染环境、破坏生态的行为提起环境民事/行政公益诉讼。我国已试行领导干部自然资源资产离任审计制度，环境公益诉讼制度也在日益完善。

（五）局限性

　　尽管环境治理经常被视为技术问题，但它的概念和实际组成部分实际上是基于多重隐含价值上的。[56]单一的途径可以解决某个特定的问题，但考虑到环境问题的整体性和过程的持续性，实现环境的总体善治需要将多元途径结合起来考虑。政策、政治、管理和法律途径各有侧重点，给我们提供了分析问题的角度，但与此同时也应该看到它们内部的局限性：

　　单一的政策途径关注的是政策是否得到了有效落实，它从政策制定到政策执行再到政策评估这样一个完整的政策运作链条入手，分析政策实施结果和制定初衷的一致性。但也恰恰由于它将更多的关注点聚焦在政策运行上，未进入政策议程的环境指标则被疏忽，政策落实后的“软指标”难以衡量。

　　政治途径强调多元主体的参与和政府对此的回应性，更注重对环境治理过程的分析。可是参与度的提高不一定意味着治理绩效的提高，政治互动的扩大可能表明民主程度的提升，但如何将民主与效率结合起来是需要思考的问题。政治途径在多元参与的有效性方面需要展开进一步的论述；

　　管理途径从经济理性出发，试图精确量化环境治理成本和收益的数据，对所有治理方案进行成本-收益评估，对比选择后做出最高效的决策。可是环境收益不一定都能用经济价值来评估也很难交易，生态效益除经济价值外还包括其他价值。最重要的是过度市场化可能会忽视最基本的公民权利。人不能被当作手段而是目的。无论贫穷或富裕，公民都平等地享有环境健康的权利。只通过数字计算而舍弃成本-收益比高的方案，忽略了对人自身价值的肯定也威胁着公共利益的实现。

　　法律途径侧重于论证环境治理的正当性与权利的公平性，它为政府干预提供法理依据并保护每一位公民基本的环境权利，要求追究环境侵权责任并就损害进行侵权赔偿。虽然从理论上说，论证合法性与合理性是环境治理的前提，但目前的研究大多是一种事后的评价与反思。当环境污染已经造成了严重的人身或财产损害后，人们才会结合法律手段探讨侵权责任赔偿问题。环境治理最根本的是从源头治理，因此法律途径下的探讨具有一定的滞后性。本文通过四种途径立足于不同的价值目标分析环境治理，引入一个新的分析框架，建立起多元治理的理论基础。

　　综上所述，环境治理理论在现实的推动下不断演进。随着生态破坏的持续加剧、公民环境诉求的日益提高，环境治理研究已经从末端的应用型治理到源头的整体型防控，从单一的政府管制走向多元主体的合作治理，这反映了人们对环境问题的理解不断深入。

　　当前环境治理理论成果日益丰富，学者们从不同的视角切入，在为实践出谋划策的同时，也补充了理论界的空白。现有的环境治理理论对于中国应对环境治理问题、创新环境管理体制具有重要的启示意义，但目前还存在一些不足之处：

（一）对已有研究的评述

　　1.当前各种治理思想没有有机融合在一起，呈现碎片化状态。虽然越来越多的学者致力于环境治理的研究且当前的理论成果丰富，但缺乏系统性和整合性。面对庞杂繁多的文献，多数学者扎根在自己的理论阐述中，忽视了与其他理论间的联系，缺乏整体性的宏观视角。只有界定清楚各理论的适用边界，才能预测性的指导实践。以此同时，在梳理相关文献时我们要避免假定这些理论可以被“化散为一”。奥斯特罗姆特别重视情境的重要性，她提出要超越“万能药”（going beyond panaceas），即不能用某一种治理方案或一组简单的模型来解决所有的环境问题，因为它们假定资源使用者的偏好和感知是相同的。确实，人类总是试图寻找一劳永逸的解决方案，但这是徒劳的。成功的治理本身就是一个社会试验的过程和试错的过程。[57]已有研究成果很多，但环境治理制度只有在适应本国的生态系统与社会系统的情境下才能发挥作用。当前在环境治理领域存在的基本问题是多数实践走在了理论前面，进一步推进理论创新迫在眉睫。

　　2.环境治理不能仅仅依靠制度层面的设计，而忽视社会的主动配合和国家权力的支持。制度只是保障因素，结构层面各要素的调动才能将“自上而下”与“自下而上”的治理模式有效结合起来。目前各主体之间的互动程度还相对较低，如何回应社会主体的环保行动，如何构建信息传递、沟通和反馈的渠道的研究仍需完善。[58]我们注意到现有文献通常将政府、市场、社会任意一方治理主体看成一个整体，而忽视主体内部的利益冲突与博弈过程。近年来渐渐有学者注意到中央政府与地方政府在施行环境政策的差异性，但对其他主体的内部分化仍然很少研究。

　　3.环境治理的根源在于人的转型，提升公民个人在环境治理中的角色和责任才是决定环境治理成败的关键。相较于对自然环境的物质性改变，越来越多的研究转向了对人的思想和行为的改变。如政治途径的环境治理理论关注公民的参与度，法律途径则捍卫着每个人的基本环境权利。人类对环境问题的认识经历了漫长的过程，由最初的是否有必要进行环境治理、环境治理与经济发展间的关系到现在环境治理的不同路径，生态环境的日益恶化逼迫着人们不得不提高对该领域的重视。环境治理是关系到每位公民切身利益的事情，依靠政府的运动式执法虽然在短期内能让环境得到有效改善，但其可持续性值得我们忧虑。因此，处在转型社会中的人们不应该单纯地依赖政府解决环境治理问题，而要积极寻求自我的转型。

（二）对现实状况的反思

　　就实践层面来看，我国环境治理现状有喜有忧。党和政府高度重视环境治理问题，积极承担国际责任。2017年10月党的十九大报告明确指出：“要加快生态文明体制改革，建设美丽中国。构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。积极参与全球环境治理，落实减排承诺”。我国在环境治理方面也确实取得了诸多成就。（1）我国目前正在完善环境治理相关法律法规，逐步健全环境治理体系；（2）组建环保机构的同时对环境保护的力度也在加大；（3）污染减排工作不断加强，环境治理持续改善。[59]据2018年《政府工作报告》：近五年，我国生态状况逐步好转：单位国内生产总值能耗、水耗均下降20%以上，主要污染物排放量持续下降，重点城市重污染天数减少一半。

　　与此同时，我们不能忽略我国环境治理过程中存在着的问题：（1）运动式环境治理缺乏可持续性。我国目前的环境治理主要依靠中央政府对地方的运动式治理，包括专项行动、专项整治等等。这种方式在短期内虽然具有快速、显著的效果，但从长远看缺乏对地方的长效激励机制，具有很强的变动性。环境治理要逐渐从短期的政治任务走向长期制度化。（2）我国缺乏环境利益冲突时的化解机制。如上所述，当前的理论研究通常将环境治理的任意一方看成一个整体，但其实不仅是不同主体之间会产生矛盾冲突，[58]各主体内部也存在利益分异的现象。政府主体中，不同层级政府工作的主要目标差异；民众主体中，本村人与外地人对环境要求的分歧等，都不应该被忽视。面对诉求不一致的困境，要不断加强对矛盾协调机制的研究，促进各主体的目标统一性。（3）由于我国产业转型升级未全面展开，经济发展与环境治理之间仍被视为对立的关系。“制造业大国”、粗放式的经济发展模式都成为制约环境治理的瓶颈。我们需要提高绿色生产技术；引进绿色工业；淘汰一批落后产能，促进经济增长与环境治理协调发展。虽然近年来提出了“绿色GDP”的概念，即从GDP中扣除自然资源耗减价值与环境污染损失价值后的剩余国内生产总值；[60]但“绿色GDP”中，资源成本和环境损失代价难以精确计算，且国际上还没有一套公认的的核算方法。它的成熟与推广面临着技术上和观念上的障碍。

（三）对理论前景的展望

　　在理论上本文回顾了环境治理理论在全球范围内的演进历程，以四个不同的维度分析了各理论之间的内在逻辑，并评述了当前研究的不足之处，为进一步环境政策的制定研究、政策实施奠定了基础；在实践上本文为中国具体的环境治理政策方案的出台提供了思路，促进社会生态环境大系统的持续发展。我国目前的环境治理工作取得了一定的成效，但仍然面临诸多问题与挑战。基于此，我们提出对我国环境治理的未来展望：

　　1.要结合多元途径共同应对环境治理。如上所述，政策、政治、管理和法律途径分别主张不同的价值体系，都有独到之处也都有局限性。环境治理是个复杂的动态过程，局限于单一途径会造成视野的狭窄化与认识的简单化。区分四种治理途径，有助于我们解释环境治理中存在的一些矛盾现象。政府主导模式与推动社区环境自治就是一对矛盾。一方面，政府在我国环境治理中具有不可替代的高效性；另一方面通过权力下放调动公众参与度备受推崇。但社区是否有能力承接这部分权力，政府如何管理基层的治理成效等问题又面临着困境。四种途径具有不同的行为逻辑，政府在环境政策制定中考虑的因素绝不仅限政策的落实性这样单一的价值观，还会综合考量公众的参与性、干预的正当性、成本的最小化等。只有在严格考察地方性生态系统环境的基础上，小心选择并灵活运用不同途径的环境治理理论，实际治理结果才会有所改善。

　　2.提升对公众环境参与的政治回应性。罗伯

特·帕特南（Robert D.Putnam）在《独自去打保龄球》中说到美国社会资本衰退的集中表现之一是政治冷感。[61]这不仅是某个国家的问题，甚至可能是蔓延全球的问题。从另一方面说，即使有了多元主体的积极参与，国家权力的政治回应也是不可或缺的。我国当前环境治理的主导力量仍然是政府，这是由我国的政治体制决定的。在这种情况下，畅通民众的环境参与渠道就显得尤为重要。我国公众的对环境问题的关注度与热情正逐步提升，但环境参与的制度没有跟进。无论是正式或非正式的环境参与，政府机关都要倾听民众的意见并及时给予回应，而不是无所作为地让群众通过极端性的抗议来捍卫环保权利。政府回应的方式有很多种，包括对环保精英人士的吸纳、授予地方性环保组织合法性证明、物质奖励或精神奖励民众自发的环保行为等等。国家权力要主动配合公众环境参与，只有积极的对社会力量进行整合，公众参与的热情才会持久，才会真正形成对政府治理的有效补充。

　　3.加强横向和纵向的跨区域协调治理。环境问题具有整体性和空间上的扩散性，因此环境治理不能局限于特定地区的特定领域，要加强同周边地区的协调互动。纵向协调是指不同层级政府机关之间的联动，横向协调是指同层级政府机关中不同部门之间和同层级不同区域政府间的联动。实际上，地方政府在合作治理环境的过程中很容易为了追求自身的短期利益，形成（不合作，不合作）的“囚徒困境”。打破这种僵局需要通过第三方的监督，对违反合作协定方的规范控制。我国可以通过强有力的中央政府进行监控，建立健全跨区域治理的法律法规，惩治地方政府的不当行为。同时，也可以采取一定的激励措施，鼓励跨区域环境治理，对治理结果有明显改善的区域给予表扬和奖励。从源头治理、各方联动，真正做到环境的可持续性发展。

公众号编辑：王勇