有关公私合作模式的诸多优势尽管已被多学科的理论研究及跨国界的典范经验所揭示与印证，但在实践中，依然也有许多PPP项目的实施绩效并未达到预期的效果。因而，根据国际货币基金组织2014年的统计，全球范围内PPP模式的投融资建设占比在发达国家中尚不足全部公共投资的十分之一，在发展中国家也不超过四分之一。而致使PPP项目运作出现障碍的原因，一方面与特定国家PPP操作经验不足、操作环境不佳有关，另一方面则是PPP模式本身所存在的固有缺陷所致。对于政府而言，这些无以回避的PPP模式固有缺陷具体包括：

PPP模式是引导社会资本进行公益项目的投资建设与运营管理，由社会资本负责完成项目的融资任务并承担大部的融资风险。政府虽极大地减轻了当期的财政支出，并转移了传统模式下需全责承担的融资风险，但实质上，社会资本对于项目的各种成本投入最终仍然将沉没于项目的固定资产与服务价格之中，而由政府/使用者支付费用。由此，反对者据以抨击PPP的主要理由之一便是，由于私人部门的融资信用水平总是低于公共部门，金融机构必将提出更高的融资利率条件，因而私人部门的融资成本也必然显著高于公共部门的举债成本，并最终仍需由政府/使用者为这一相对昂贵的融资成本全额买单。这就是说，从某种角度而言，PPP只是将近期的融资任务暂时交由社会资本完成，相对较高的融资成本非但并不会最终减少其在项目中的实际收益，相反地却可能导致PPP模式的综合成本过高。以最早实施PPP模式的英国为例，1987年至2012年的25年间，英国政府共批准PPP项目730个，项目总金额540亿英镑。而相关各方投资收益的统计研究显示，PPP项目投资者所要求的投资回报率远高于银行借贷利率，最早采用PFI模式运作的12家医院项目的平均股权收益率竟然高达58%。政府为PPP模式支出的实际成本费用比传统自筹自建模式高出了3到4倍。而在中国，类似的问题也同样存在。普遍化的经验与事实是，社会资本的融资成本虽然低于城投债，但总归高于国债和地方政府债，PPP模式融资的利息水平一般会高出同等条件由政府举债模式的0.3%-1.5%。当然，金融机构向社会资本提出的更高的利率要求，也并非是绝对的“有百害而无一利”。因为，从某种角度而言，金融机构基于对社会资本的“不信任”而提出更高的成本条件，同样也会基于这种“不信任”而强化对项目整体经济社会价值的综合考虑、细化专业的项目风险评估、提高市场运作计划质量、制定相应的应急管理措施、加强相关的风险管控工作等，因而事实上也有助于提高PPP项目的成功运作概率。与此同时，社会资本融资也确实能够破解政府当期无力投资的困局，具有现实而丰富的时间价值，所以即便成本相对较高，也客观有利于民生福祉的尽早获得与经济发展的基建先行。除此之外，在当前，较为明显的趋势是，自2015年年初以来，无论是在绝对值，还在与国债/地方政府债的差距方面，社会资本的融资成本都在逐渐降低，并在客观上为中国PPP模式的普及推广与成功运作创造了良好的条件。

PPP项目投资规模大、参与主体多，长达数十年的合作过程中需要整合完成包括设计建设、运营维护、资产移交等各个阶段的多样任务，因而必然呈现出交易结构颇为复杂的特征，由此不仅造成了PPP模式风险的复杂多样性，同时也将对PPP模式的普及推广形成巨大的挑战。具体而言，PPP复杂的交易结构将会在合作效率与交易成本两个方面影响到PPP项目的顺利运作。首先，在PPP项目中，通常需要多方独立主体的通力合作，由此便需要相应增加各类事项的约束条件与预防措施，以防止有限理性条件下的机会主义行为，从而出现一些非“效率”的程序安排。其次，PPP复杂的交易结构将使得项目任何参与主体都需要极为“谨慎”地寻求各种专业技术的援助，产生包括设计、工程、会计、税务和法律等方面的咨询服务费用支出，进而转化在投标价格、生产价格等项目成本中，形成较高的交易成本。国外PPP发展经验显示，PPP市场越成熟，这部分的成本费用就越低。例如，如果已经存在成熟的PPP标准化合同体系，不仅政府可以提高磋商谈判的效率，同时社会资本也可以降低项目调研、评估及咨询的成本。再次，PPP复杂的交易结构自然也需要政府与社会资本均具备与该复杂模式相匹配的专业能力。但就中国现阶段而言，政府的PPP操作能力存在欠缺的情况尤为明显，现状的改善尚需要较长的时间。在这种情况下，通过购买服务的方式寻求第三方专业咨询机构的帮助其实仅仅只是解决问题的暂时办法。因为，如果政府过度依赖外部咨询机构，便将导致其在项目开展过程中所积累的经验和经验其实并没有沉淀在公共部门的内部，因而也将减缓公共部门提升相关操作能力的进度。所以，目前各个国家都成立了在沉淀PPP项目经验和知识方面发挥着非常重要作用的最高行政管理组织，包括中国财政部与发改委的PPP中心、英国的Infrastructure UK、加拿大的PPP Canada、美国的NCPPP、欧盟的EPEC等。最后，交易结构的复杂性将使有多方主体参与的PPP合作沟通存在一定的障碍，特别是在一些不可预料的风险事件发生时，更可能会使得各方在责任承担与损失赔偿的方面耗费过多的争议时间。而且，即便在项目准备阶段，由于PPP的复杂性，也可能存在着政府部门内部的意见不一致，以及社会大众和政府部门意见不一致的情况，并在一定程度上降低PPP的运作效率。

正如荷兰财政部PPP知识中心在研究同期荷兰的PPP项目建设情况后，出具的报告中所指的那样：“对PPP的较高期望并不都是合理的，招标和外包的实际过程很耗费时间。这个过程可能因为那些不够支持私人参与的官员而受阻碍，可能因为难以界定出清晰而功能具体的产出标准而受阻碍，也可能因为PPP项目的决策时间过长或私人部门参与太晚而受阻碍”[1]，采购程序的冗长早已是PPP广受诟病的先天“顽疾”。而所以如此，实则是因为谈判双方在信息不对称，甚至是信息根本失真的磋商条件下，极易偏离“诚信合作”的基本原则，而企图利用一切的机会主义可能，为自身谋取最大化的利益所致。在项目招投标的过程中，不仅社会资本方会为了提高自身的竞争力而完美“包装”自身的运作实力，同时政府方也会为了增强项目的市场吸引力而努力“包装”项目的盈利能力，由此导致进入磋商谈判过程中的双方不仅需要再度花费大量的时间仔细甄别对方的信息真伪，同时还会因为虚伪信息干扰下的合作预期与现实差距过大，而使得冗长低效的谈判时时陷入僵局，很难取得实质性进展。与此同时，受彼此信息不对称、PPP知识缺乏、可借鉴的成功经验较少等因素的影响，谈判双方在各自的利益驱动机制下表现出来的“针锋相对”及“反复无常”也将使得谈判期限不断被拖延。而作为独立的利益主体，存在着“公-私”利益根本冲突的谈判双方对PPP项目理解的侧重点也始终不同，由此也给合作谈判的推进带来了巨大的障碍。政府不仅期望“四两拨千斤”，尽可能地撬动更多的社会资本投入以解决自身的资金匮乏问题，同时还期望项目能够快速落地建设以完成预期的“工作指标”。社会资本则倾向于利用政府的市场知识缺陷与项目进入磋商谈判阶段后政府更为“急切”的合作心理，而采用拖延谈判的方法以迫使政府作出各种让步。并且，经常发生的情况还包括，双方对于PPP知识的缺陷也常常使得谈判磋商的具体内容偏离了合法的界限与原本的重点，谈判重心长期困陷于按照PPP规则所不允许更改的条款方面，由此更加使得谈判变得毫无意义，并最终在时间的拖延中或许如同前述的印度大博电厂项目那般，错过了最佳的项目建设时期而导致项目运营出现困难，或许如同前述的爱尔兰共用场地医院项目那般，陷于长达6年之久的谈判僵局而使得项目最终被取消。

[1] 乔普·科彭杨,马丁·德容.荷兰公私合作伙伴关系（PPP）的发展[J].公共行政评论,2016(2):31

风险分担不仅是PPP模式的基本内涵，同时也是PPP功能价值发挥的必要前提与现实基础。只有根据最优的风险分担原则，将PPP合作过程中的各类风险通过合作协议的预先安排，分配给对该风险最具控制能力的一方承担，政府与社会资本才能够结成稳定的风险联合体，提升项目整体的风险防控能力，最终顺利地完成合作目标。然而，在PPP模式具有资产专用性强、信息不对称等突出特征的长期合作过程中，基于有限理与契约的不完备性，以契约形式预先固定的PPP风险分担将始终存在着或有缺疏的可能。也就是说，由于当下契约签订主体理性能力的有限性，无法完全预估未来可能出现的所有风险，无法事预先约定这些风险发生时各方主体相应的责任、权力及权利，同时合作双方试图在合同签订时便对PPP长期合作过程所有事项进行契约化的风险分担安排的成本非常高，容量有限的成文契约实则亦无法借助精炼的文字表达而实现有关风险分担的精准安排，因而拟定完全契约的可能性几乎为零。故此，在实践中，绝大多数的PPP项目即便已有极为详尽的风险分担合同安排，但受各种复杂因素的作用影响，仍然都处于不完全契约的状态，合作风险与运作效率的不确定性依然较大，且呈现出动态化发展的特征。而这些预先未能清晰分配相关“责权利”的风险一旦发生，PPP的伙伴合作便将遭遇极大的挑战。并且，对于政府而言，无法“完备”的风险分配契约实质也仅仅只是一种预先表达的风险承担意愿与风险至损后果的归责安排，并不无以确保风险发生时社会资本便一定会依照契约积极、适当地履行风险管控的责任。因而，对于项目所承载的公共服务目标来说，PPP合作风险分配的契约安排是极其必要的，但可能也是“虚弱无力”的。“因为公共部门要对最后的结果负责，而私人部门的责任已经被合同条款严格地设定了，所以这些未在合同中界定的风险只能由政府承担。”[1]换言之，尽管在PPP特许经营协议这一长期的不完备合同的执行过程中，社会资本也可能因为公共利益的考量而增加成本投入以履行风险管控的职责，但基于私人利益的经济理性，也可能在比较、权衡风险的最大损失与所需的成本投入后采取放任风险的消极行为。而在这样的情况下，政府作为公共服务的最终责任人，其实总是处于抵御风险的劣势，始终无法与社会资本实现“平等”的风险分担。

[1] Froud,J. The Private Finance Initiative: Risk, Uncertainty and the State[J]. Accounting, Organizations and Society,2003:6.

从“公-私”利益博弈的视角出发，PPP合作实质上是一种建构于合作博弈基础之上的非合作博弈均衡，即“纳什均衡”。在此，“合作博弈”是指参与博弈的各方在集体理性的作用下，通过讨价还价并作出相应妥协后，各方利益都有所增加，或至少是一方的利益增加，而另一方的利益不受损害，进而形成正向性的合作剩余。而“非合作博弈”则是指博弈各方作为独立的利益主体，受个体理性的驱使，即便是在相互依赖的策略环境下，仍然会强调自我决策的自主性，更多关注的是博弈冲突所造成的个体利益损失，而非博弈妥协所产生的集体合作剩余。在PPP模式下，政府与社会资本以“利益共享”的“合作博弈”为目标，通过各自分别作为公共利益与私人利益的独立代表的“非合作博弈”，努力寻求能够实现各方利益相对最大化的策略组合，从而达到一种双方均不想改变现有策略，同时任何一方都不会因单方策略的改变而得到好处的博弈均衡，即“纳什均衡”的状态。而这样一种“纳什均衡”的状态对于PPP项目的顺利运作而言是极其重要且不可或缺的，或者说，某一制度的安排如果不能实现一种“纳什均衡”，则其本身就是不成功的。但是，作为一种非合作博弈，“纳什均衡”只是一种相对静止的历史均衡，无法精准容纳、适时反映PPP合作的长期特征，以及各方利益诉求的动态发展趋势。随着项目任务的推进，一方面可能会出现具体合作主体的新入与退出，从而改变原有的PPP网络治理关系格局，另一方面项目具体的治理目标也会因条件与环境的变化而发生变化，需要项目参与各方相应地调整自身的合作行为，从而使得主体原有的合作角色也发生不同程度的动态变更。而关系格局的改变与合作角色的变更也必将打破旧有的“纳什均衡”，合作各方由此需要在新一轮的利益博弈中重新寻找新的策略均衡点。这就是说，PPP合作始终充满了各方利益的长期博弈，经由长期博弈而形成的“纳什均衡”合作解本身即不够稳定。况且，广泛存在的机会主义也很容易使得合作各方产生改变行动策略的欲望和动机。而一旦不完备的合作契约存有漏洞，这些欲望和动机就会转化为现实的行动，从而破坏既有的纳什均衡，并发生合作风险。因此，从“纳什均衡”的角度而言，PPP模式的操作难度不仅在于合作前期双方建立这一均衡的复杂性与矛盾性，同时也在于合作过程中这一均衡的脆弱性与易变性。

在PPP项目的运作过程中，政府先赋拥有的监管权力同时也是其不可推卸的监管责任，具体的监管内容包括成本监管与绩效监管两个方面。而PPP项目的成本，并非仅指工程建造成本与生产运营成本，同时还包括在项目识别、准备阶段所花费的交易成本，即为促成PPP项目合作而发生的一切货币成本与时间成本，如取得信息成本、交换信息成本、讨价还价成本、内部决策成本、交易监督成本等。相比于工程建造成本与生产运营成本的直观可算性，交易成本的测算更加模糊而复杂。这是因为，交易成本的大小是由具体交易的特征所决定，交易过程中的风险、难度、频率、资产专用性，甚至包括交易过程中的投机行为等都会对交易成本的大小产生复杂的影响。与此同时，PPP作为公共服务供给机制的创新，可参照的具体项目数量相对并不太多，由此也导致很难建立起有关交易成本测算的统一标准，进而也增加了对交易成本进行控制的现实难度。实践中，政府计算PPP的项目成本时往往并未考虑到交易成本的问题。但事实上，这部分成本不仅客观存在，同时还规模不小。例如，前述的伦敦地铁项目中，仅花费于合同签订的费用就高达4亿英镑。而在绩效监管的方面，以私人利益最大化为目标的社会资本总是企图利用政府的监管漏洞获得更多的可能利益，各种不当履约、乃至违法违规的行为时有发生，因而政府的监管责任极其重大。但是，PPP由社会资本负责项目运营的基本特征却决定了政府的绩效监管必然面临着信息获取困难，且极易失真的难题。社会资本的控制之下的项目公司往往缺乏运营信息的透明度，政府很难获得充分而真实的财务信息，以致于即便在合作协议中已就项目监管问题进行了周密设计，但最终却常因有效监管信息的缺乏而流于形式。例如前述的伦敦地铁项目中，有着丰富PPP操作经验的伦敦市政府原本就项目监管设计了一系列堪称完美的绩效考核方案，同时还创新性地引入了仲裁人的制度，建立了定期审核的机制。但最终仍然因为并不直接参与项目的具体运作，无法准确获知项目公司的各种核心信息与成本数据而放弃审核评估。与此同时，对于政府而言，监管权力的适当行使需要超高的“艺术”，既要精细严格以防项目公司违法违规，侵害公共利益，又要宽容有度，保障其独立运营的权利与空间。但在当前各级政府普遍缺乏PPP项目经验与能力的情况下，要达到如此高度的监管水平，尚需一段较长的时间。