【引用格式】

【本刊简介】

《应用法学评论》（Applied Law Review）是由西南政法大学主管，由西南政法大学期刊社具体指导，由西南政法大学最高人民法院应用法学研究基地、智能司法研究重庆市2011协同创新中心、北京德恒（重庆）律师事务所联合主办，并由西南政法大学人工智能法学院（应用法学院）具体负责管理的学术集刊，被“中国知网”和“北大法宝”全文收录。本刊所刊发论文，由作者本人文责自负。

本刊常年征稿，欢迎法学理论界、法律实务界、法律科技界朋友投稿，《约稿函》详见：https://alc.swupl.edu.cn/xzky/305620.htm ；专用投稿邮箱为：[email protected]。

优化营商环境建设的法治需求与检察供给

吕瑶  陈成

作者简介：吕瑶（1963～），四川省成都市人民检察院党组书记、检察长;陈成（1988～），四川省成都市人民检察院二级主任科员。

摘  要：优化营商环境建设是在特定国际国内背景下推进国家治理体系和治理能力现代化，特别是完善市场体系、激发市场活力的重要举措。作为法治建设的重要维护者和推进者，检察机关立足于法律监督职能服务营商环境建设有其特殊必要性。基于供需对接的视角，检察服务保障工作应当首先明确优化营商环境建设的各项具体法治需求。以此为基础，把握工作切入点和着力点，注意通过全面协调，充分发挥“四大检察”职能，精准对接优化营商环境建设法治需求。同时，适应优化营商环境建设的市场化、法治化、国际化要求，应持续提升检察机关服务保障工作的专业化、国际化、便利化水平，并以相关机制平台等形成配套的保障性措施，保证检察服务保障工作精准、务实、高效。

关键词：营商环境;法治需求;“四大检察”;服务保障;

党的十八大以来，基于推进国家治理体系和治理能力现代化，特别是坚持和完善基本经济制度、加快完善现代市场体系的考量，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了“建设法治化营商环境”的目标。与此同时，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》明确提出要“持续优化市场化法治化国际化营商环境”。尤其是近年来，基于国际和国内形势的深刻复杂变化，优化营商环境建设被认为是当前实现高质量发展的内在要求和持续深化改革开放的关键，(1)1是立足“两个大局”、推动国际国内“双循环”互动发展新格局的根本。(2)2“营商环境”一词已然成为国家治理领域的热词。“社会主义市场经济是信用经济、法治经济。”(3)3检察机关作为我国宪法法律所规定的法律监督机关，通过履行法律监督职能确保法律统一正确实施。其如何发挥检察职能、为营商环境建设提供优质高效的法律服务和司法保障，是当前优化营商环境建设应当回答的问题。同时，作为学理研究所认为的“尚未完成的机关”(4)4，检察机关如果适应营商环境市场化、法治化、国际化要求，实现自身职能调适、优化和发展，也是当前推动“中国特色社会主义检察制度不断完善、更加成熟”(5)5应当攻关的重要课题。不仅如此，对前述两大问题的回应还是当前贯彻“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”(6)6这一新时代检察工作总要求的必要之举。本文以优化营商环境建设的法治需求为切入点，立足检察职能的发挥与完善，就检察机关如何精准、高效、务实对接优化营商环境建设法治需求进行理论探讨，并提出相关工作建议，以期对检察机关充分履职、更好地优化营商环境建设有所助益。

基于主观能动性方法论，思想认识层面的正确与否会对实践产生积极和消极两方面作用。在检察机关服务保障营商环境建设这一项具体实践活动中，首先要明确什么是营商环境、为什么要优化营商环境以及检察机关为什么要参与其中等思想认识层面上的问题，以此更好地解决工作开展的方向和动力等前提性问题。

（一）关于营商环境的概念

“营商”一词，并非汉语中的传统词语，而是产生自英文词组“doing business”。2003年，为了对全球范围内市场主体从事生产经营活动所处的外部微观环境进行横向比较，进而推动各经济体不断完善自身包括商业法规等在内的监管体系，世界银行（World Bank，以下简称“世行”）首次发布了Doing Business报告，并将其译作“营商环境报告”。(1)7由此，产生了“营商”这一词语。尽管如此，“营商”一词的“所指”实际上在经济社会活动中一直存在。具体而言，无论是对“doing business”进行汉语直译，还是对“营商”二字进行字义考察，均可将其理解为“经营商业”，其含义与“经商”“做生意”等词语大致相同。同时，结合“环境”一词的词义考察，《现代汉语词典》将其解释为“周围的情况和条件”(2)8。因此，将“营商”和“环境”二者结合并从一般意义上解释，“营商环境”可以理解为影响企业全生命周期活动的政治、经济、文化、社会等各方面各种外部情况和条件的总和。结合经济学相关概念，其内容囊括了宏观经济学中的自然禀赋、劳动力和资本积累，产业经济学中的人力资本、技术进步和激励机制，政治经济学中的政治制度、司法制度和社会治安，等等。(3)9

（二）优化营商环境建设的时代背景

一如前述，“营商环境”成为当前国家治理领域的热词有其特定的国际和国内背景。国际方面，2008年全球金融危机以来，一些国家和地区“逆经济全球化”的思潮泛滥，经济全球化遭遇逆流，贸易保护主义、单边主义抬头，人们认为国际贸易将会出现“大崩溃”（great slowdown），特别是2020年以来新冠肺炎疫情影响广泛深远，全球贸易复苏态势极为缓慢。统计数据显示，2012年至2019年全球贸易量平均增速仅为2.3%，仅系危机发生前20年平均增速的三成（见图1），国际贸易对全球化的推动作用持续下降，(1)10使得经济全球化在曲折中前进，进入了所谓的“慢全球化”（slobalization）时代。(2)11

图1 1988～2019年全球贸易量增速趋势  

资料来源：世界贸易组织网站，http：//www.wto.org，最后访问日期：2020年11月8日。

国内方面，中国改革开放已逾40年，经济发展进入“三期叠加”新常态，2019年人均收入首次突破1万美元，开启了向更高水平迈进的历史阶段，要求经济从高速增长向高质量发展转变。在此背景下，推进供给侧结构性改革成为当前经济工作主线。(3)12结合改革开放对我国过往40余年经济高速增长的巨大引领和支撑作用，进一步深化改革扩大开放成为破解当前国际和国内两方面难题的“关键一招”。而在此情况下，优化营商环境建设则成为持续深化改革、扩大开放的奠基石。(4)13具体而言，就是要通过优化营商环境建设，以强化知识产权保护、扩大市场准入和提高监管效率等方式，进一步降低市场制度性交易成本，消除各方面壁垒，积极对接国际先进理念和同行规则，在更好地吸引国际投资、助推全球化的同时，持续激发和增强国内市场主体特别是微观主体活力，顺利实现经济高质量发展。

（三）检察机关服务保障营商环境建设的必要性

作为治国理政基本方略、国家治理体系和治理能力的重要依托，法治“既是市场经济的内在要求，也是其良性运行的根本保障”(1)14。具体而言，各类市场主体在生产经营过程中所进行的生产、交换和分配等活动，其本质上都是按照各自需求所进行的财产权益交换过程。而为了让整个交换过程透明、可预期，相应的交易规则成为必需的保障措施。按照恩格斯（Friedrich Engels）的解释，“这个规则首先表现为习惯，后来便成了法律”(2)15。以此，法律成为维系整个市场经济活动正常进行所必不可少的基础性保障。相应地，法律的制定和实施状况则通过影响企业等主体的生产经营活动来影响市场经济运行。换言之，某一国家和地区的法律制定和实施状况在相当程度上反映出当地的营商环境状况。时下，我国决策层作出“法治是最好的营商环境”(3)16的相关论断，客观反映出法治建设在优化营商环境建设中的重要作用。

一如前述，与西方国家往往将检察机关定位为“行政机关”抑或“公诉机关”等情况不同，我国检察机关是宪法法律所规定的法律监督机关，(4)17其核心职能在于“守护法律”、实施法律监督，具体职能包括追诉犯罪、监督诉讼、维护公益等等。(5)18与此同时，在我国的“二元司法体制”架构下，检察机关也是国家重要的司法机关，(6)19承担着公正司法的重要职责。因而，不论是对犯罪这一严重社会越轨行为的追究惩治，对逮捕这一刑事羁押性强制措施的审查准用，还是在各种诉讼活动中对相应法律机关进行监督以保证法律统一正确实施，均是检察机关通过履职捍卫法治的体现。检察机关各项职能的履行均与法治建设息息相关，其理应肩负起优化营商环境建设过程中推动法治环境不断完善的重要责任。再则，基于中国检察制度的社会主义特色，“检察机关及检察活动具有较强的政治性”(1)20，维护和服从党的领导是其鲜明和突出的政治特质。因此，服务保障营商环境建设等党和国家改革发展大局，成为检察工作的政治方向和根本目的。(2)21司法实践中，无论是作为我国最高检察机关的最高人民检察院还是各级地方检察机关，或通过制定出台具有针对性的检察司法政策意见，或通过部署开展专项“检察行动”等，立足自身职能，为优化营商环境建设提供了法律服务和司法保障。(3)22

从法效益论角度分析，与经济活动相同，司法工作同样存在成本、收益和效率三方面的问题。因而，为了使有限的司法资源达到最优配置、发挥最大作用，有必要从“需求-供给”视角精准切入和着力检察服务保障工作，努力使法治产品、检察产品的供给有效满足优化营商环境建设中的法治需求。以此，便产生了“营商环境建设法治需求包含什么内容”这一前提性问题。

有论者认为，基于世行《营商环境报告》的权威性，可以将其相关评估指标作为营商环境建设的具体法治需求，并紧紧围绕相关指标体系开展工作。(4)23对此，笔者认为，世行《营商环境报告》相关评估指标体系有其科学性基础。然而，基于“过程-结果”方法论原理以及我国经济活动具体实践，其仍存在一定程度的局限性。一方面，因其是对营商环境现实情况的一种结论性评估，而且是基于“以小见大”的视角，通过选取部分具体事项及案例作为其评估依据，使得其所评估的对象实际上是一种“结果”意义上的微观营商环境。如果仅仅以其作为工作导向，则不可避免陷入“头痛医头、脚痛医脚”这一缺乏系统性、整体性的工作范式，进而影响工作实际效果。例如，伦敦政治经济学院（LSE）团队研究成果显示，一些国家和地区虽在政府主导之下大力提升了其在世行营商环境评估中的排名，但实际仍不具有良好的营商环境。(1)24另一方面，世行《营商环境报告》“并不考察商业环境对企业或投资有影响的所有方面，也不考察影响竞争力的所有因素”(2)25。例如，对于影响市场主体生产经营活动颇深的安全、腐败、市场规模和宏观经济稳定性等因素，其评估指标体系并未囊括。从优化营商环境建设工作的着手方面进行考察，世行相应指标体系所体现出的相应法治需求确实重要，但其全面性仍存在不足。

对此，还应当基于更加宏阔的工作视角，以及“厚积薄发”的工作观念，全面系统地把握营商环境法治需求。具体而言，需求的考察应当回到其具体主体。之于营商环境而言，则是从事各类营商活动的市场主体。换言之，即具体考察各类市场主体的需求。对此，著名的马斯洛需求层次原理（Maslow’s Hierarchy of Needs）曾指出，人类的需求包括生理需求、安全需求、归属需求、尊重需求和自我实现需求五个方面，且由低到高依次排列。(3)26依拙见，之于市场主体而言，其虽然与作为生命体的自然人有所不同，但其在整个生产经营生命周期活动中的需求与自然人也有相通之处。具体而言，市场主体同样有财产安全等方面的基础性需求以及公正对待、创新实践等方面的较高层次需求。基于此，笔者尝试立足营商环境法治需求角度梳理出市场主体在其生产经营过程中五个主要的需求（见图2）。

（一）安全保障合法有力

安全是发展的基石。对于市场主体及其从业人员而言，安全指其人身安全和财产安全。现代社会中，人身安全是自然人在从事一切社会活动时生命健康、行动自由和身份名誉等不受侵犯的基础性保障。财产安全是一切经济活动正常进行的必要性保障，也是“激励财富积累行为的最有利因素”(1)27。基于此，如果个体人身安全和财产安全得不到合法有力的保障，则相应的社会活动、经济活动难以预期，会降低各类主体从事相关活动的积极性，或因需要花费更高成本而降低活动效益。换言之，市场经济活动中，只有企业家等主体的自身人身安全得到了相应保障，其才能更加放心、安心地经营企业，企业也能因管理有序而正常经营发展。同理，只有市场主体的财产安全得到了相应保障，才能更多、更好地创造和积累经济财富，进而推动社会发展进步。对此，实践中各类市场主体广泛认为保护企业家人身和财产安全对于改善营商环境、释放企业生产力有着至关重要的作用(2)28即是印证。

图2 营商环境市场主体主要需求  

资料来源：作者自制。

值得一提的是，在“创新是引领发展的第一动力”(3)29与“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”(4)30等认识论和方法论指导下，加强对知识产权这一与创新发展密切关联的现代产权形态的保护尤为重要。对于整个市场经济活动而言，其价值意义在于“激发社会主体的能动的竞争性活动，提高资源配置效率，从而促进科技创新，扩大有效供给和中高端供给，把经济发展纳入创新驱动的轨道”(5)31。对于市场主体而言，其是企业通过创新提升自身市场竞争力的核心战略。基于此，对知识产权的全面严格保护对于市场主体有着十分重要的意义。

（二）市场竞争公平有序

竞争是市场经济的永恒主题，也是激发市场主体创新活力的关键因子。与此同时，市场经济是法治经济，市场竞争活动须遵循相应的经济准则和行为规范。可以说，一个公平竞争的市场环境对各类市场主体的吸引力甚至不亚于土地、政策和优惠等便利性要素。(1)32而在具体经济活动中，有违公平竞争市场秩序的现象并不少见，包括监管部门设置不合理和歧视性的准入条件、部分市场主体基于不法目的实施违法犯罪活动等。而其中现实危害性最大的，即各类有违市场竞争规则、破坏市场经济秩序的违法犯罪行为。从我国《刑法》（2020年修正）文本规范层面来看，“破坏社会主义市场经济秩序罪”一章中共有8节110项罪名，相关的行为不仅违反了国家市场经济管理法规，更严重损害了合法经营市场主体公平竞争的合法权益。对此，市场主体的需要就是在现行刑事法律规定的基础上，对相应破坏公平竞争市场秩序的犯罪行为予以严厉惩治，创造公平竞争的市场秩序，维护健康有序的经济秩序。

（三）行政监管高效廉洁

在对市场经济活动进行规制的过程中，行政机关通过扮演监管和服务的角色，以市场准入、违法处置等方式，在“第一线”直接规范各类市场主体生产经营活动。而基于保证市场活力的原则，行政监管应当在追求规范这一价值取向的同时，考虑自身监管行为的高效性。换言之，行政机关实施监管行为的高效程度与规范程度直接关涉经济活动的活力与秩序。纵观改革行政监管与经济活动实践，经济活力不足、创新乏力往往导因于传统的政府管理模式，其对微观市场主体的行政审批过多、行政干预过多，从而严重制约了市场的活力和创造力。此外，极个别地方在监管方式等方面作风不正，政商关系不纯洁，还存在“遇事要打点、办事要找人”等不良现象，相当程度上扭曲了市场经济秩序。(2)33对此，各类市场主体的需求就是行政机关端正“政风”，即在规范监管行为的基础上，切实构建“亲”“清”新型政商关系，把握好行政监管的尺度，处理好监管与服务的关系，更好地保障市场活力。

（四）司法解纷公正高效

商业活动的复杂性及各市场主体利益追求的多元性决定了市场经济活动中冲突纠纷的不可避免性。现代社会，为公正高效地解决相关纠纷，产生了诸如调解、仲裁、诉讼等多种纠纷解决方式，而每一种具体方式均有其价值和意义侧重。之于诉讼方式而言，作为第三方的国家司法机关介入纠纷，在听取诉讼“两造”观点意见基础上，对相关纠纷作出具有法律执行力的相应裁判。相对其他方式而言，诉讼具有公正和执行力强的特点。而正是因为其公正性，司法也被认为是“维护社会公平正义的最后一道防线”。反之，司法若失去公正性，其负面效应更甚。正如培根（Francis Bacon）所言：“一次不公正的司法判决其恶果甚于十次犯罪，因为犯罪只是弄脏了水流，而不公正的判决却是弄脏了水源。”(1)34同时，作为市场经济的永恒主题，效率对各市场主体的价值意义很多时候并不亚于公正，即如法谚所称，“迟来的正义非正义”。具体而言，诉讼的进行需要消耗相应时间和精力等成本，使得企业基于维护自身权益的生产经营成本上升。而实践中一场久拖不决的诉讼，又或者是一张无执行力的“空头”判决书，不仅会持续消耗企业的维权成本，还让其对法律规定无从预期，本身已间接消耗公正期待，进而消磨生产经营特别是创新创业积极性。因而，一个公正高效的司法体系，无疑是各类市场主体在遇到各类冲突纠纷时最为需要的制度环境。

（五）生态环境舒适宜居

当前，随着城市的快速发展，交通拥挤、环境污染等成为包括市场主体从业人员在内的城市市民提升自身生活品质的一大障碍。与此同时，随着经济收入水平的上升，城市市民对生活品质的需求进一步提高。企业等各类市场主体虽然不是自然人，无法直接体感水、空气等“生态环境”，但是企业的主体是作为自然人的从业人员。而之于自然人，工作与生活本身具有相互影响和相互促进的一体性作用。因此，生活环境舒适宜居与否同样影响企业作为市场主体的生产经营活动。例如，基于各类市场主体人才吸纳需求这个视角，既有研究已经显示某一地区的人才吸引力的大小受宜居环境等因素的影响尤为明显。(1)35相应实践也予以印证，良好的生态环境能够持续提升某一地区对人才的吸引力。(2)36对此，可以认为，市场主体同样需要舒适宜居的生活环境，良好的宜居环境可以助力营造更好的营商环境。(3)37

在明确了营商环境法治需求，亦即检察服务保障工作切入点与着力点的基础上，便应重点从“供给端”解决检察机关履职对接的问题。关于检察职能，最高检目前对职能细分的做法是将检察工作分为刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼检察工作，简称“四大检察”。与此相对应，全国检察机关在内设机构设置上也做了相应安排。值得注意的是，检察机关上述职能的分类对以往主要按照不同诉讼阶段履职方式进行分类的标准做出了重大调整，其重要原因之一就是希望解决既往实践中存在的“重刑轻民”等检察职能发挥不全面、不协调、不充分的问题。相应地，在检察机关服务保障营商环境建设过程中仍然面临同样的问题。譬如，从实证角度来看，各类市场主体涉诉案件主要是一些民商事案件，检察机关近年来民事申诉案件也以20%～30%的速度快速增长，数量远远超出了刑事案件。(4)38而基于“重刑轻民”的传统，民事检察在机构设置、人员编制的数量等方面甚至不到刑事检察的四分之一。因此，在检察服务保障工作的方式上，要注意将全面协调充分发挥“四大检察”职能贯穿服务保障工作始终。

（一）发挥刑事检察职能

刑事检察职能是检察机关在刑事诉讼活动中依法行使的相关职能，包括对法律规定的有关刑事案件行使侦查权，(1)39公诉案件中进行审查逮捕、审查起诉以及对刑事立案、侦查、审判、执行等刑事诉讼活动实行法律监督。依照法理，刑事诉讼活动的主要目的在于惩罚犯罪和保护人民。(2)40而结合检察机关的法律监督职能，刑事检察职能的发挥主要围绕惩治、保护和监督三方面展开。

首先，在惩治作用方面，主要是打击破坏营商环境建设的各类刑事犯罪。从前述营商环境建设法治需求，特别是保护市场主体及从业人员人身财产安全及其创新成果、维护健康有序的市场经济秩序来看，重点涉及《刑法》中所规定的侵犯公民人身权利民主权利罪、侵犯财产罪和破坏社会主义市场经济秩序罪等罪名。检察机关要通过认真履行审查逮捕、起诉职能，强化犯罪指控，依法精准惩治相关犯罪。特别需要注意的是，基于建设创新型国家背景下优化营商环境建设对加大知识产权保护力度的迫切需要，以及知识产权刑事案件办理实践中存在的立案难、取证难等问题，(3)41检察机关还应当在办案机制方面着力创新，在检察综合保护上持续用力，并与其他执法司法机关强化沟通协作，进一步提升案件办理质效。例如，最高检为强化创新保护，专门组建了知识产权检察办公室，(4)42各地方检察机关相继创设了包括“知识产权刑事案件双报制”（见图3）在内的各类做法。(5)43

其次，在保护作用方面，市场主体从业人员若涉嫌刑事犯罪，可能会因保障诉讼正常进行的需要而被采取相应强制措施，而诸如逮捕等羁押性强制措施的适用直接强制约束了相关人员的人身自由，影响其对企业的管理经营，往往使得企业经营陷入被动。在此过程中，检察机关作为逮捕强制措施的批准和决定机关，应当注重平和、包容，综合考虑涉罪个人和企业在人身危险性、企业经营状况等多方面的综合情况，特别是对于市场主体重要岗位涉罪人员，若没有企图逃跑、自杀等阻碍诉讼正常进行相关情形的，一般不适用逮捕等羁押性强制措施。与此同时，应当结合贯彻新修正的《刑事诉讼法》，注重在办理涉企案件过程中应用认罪认罚从宽制度，包括对相关市场主体适用认罪认罚从宽，(1)44对犯罪情节轻微、认罪态度好的市场主体从业人员，依法作出从轻量刑建议或作出不起诉决定。

图3 知识产权刑事案件双报制办案流程  

资料来源：作者自制。

最后，在监督作用方面，主要体现在对侦查机关刑事立案和侦查活动监督及审判监督中。基于商业活动的复杂性，相关经济纠纷与经济犯罪之间时常存在界限模糊、难以判断的问题。在此背景下，经济纠纷的犯罪化处理成为一种打压市场竞争对手或是实施地方保护等的违法手段。对此，检察机关应当充分发挥监督职能作用，以防止刑事手段插手经济纠纷为重点，强化涉企刑事案件立案监督，对不应当立案而立案的，依法要求撤销案件。对涉企刑事案件侦查活动中存在不当查封、扣押、冻结市场主体财物等违法行为，坚决监督纠正。特别需要说明的是，基于执法司法机关对法律政策理解和适用的不一致等原因，司法实践中存在案件办理既不了结，又不向前推进的“挂案”现象。相关市场主体因涉案却没有得到终局性的司法判断，不能最终定向，在相当程度上影响了企业经营，包括其他企业心存顾虑不愿与之进行合作，等等。(1)45对此，检察机关要切实发挥监督作用，认真开展“挂案”清理活动，帮助各类市场主体“甩掉”生产经营中的“包袱”。

（二）发挥民事检察职能

根据我国《民事诉讼法》规定，人民检察院依法对民事诉讼和民事执行活动实行法律监督。该项制度安排“是中国特色社会主义检察制度的重要内容，也是我国司法制度的鲜明特色”(2)46。实践中，检察机关主要通过提出检察建议、抗诉等方式，对人民法院生效民事裁判、调解书和审判、执行活动进行法律监督。结合营商环境建设对公正高效司法环境的需求，民事检察应当立足于公正、高效两个价值维度，秉持“双赢、多赢、共赢”检察监督理念，紧紧围绕诉讼监督和执行活动监督两个方面着力推进。

诉讼监督方面，检察机关不仅应当以“不放任”的态度持续办理超期办案、送达瑕疵等一般程序性违法监督案件，还应当在提升自身监督专业能力的基础上，在民事诉讼程序深层次违法问题监督方面下功夫。同时，瞄准重点领域，加强对合同纠纷、债务纠纷等案件的监督，营造良好的市场秩序；加强对知识产权案件的监督，营造良好的创新环境；加强对职工工资、劳动争议、工伤赔偿等案件的监督，营造宜业的劳动关系。此外，针对实践中严重干扰司法秩序权威、破坏社会诚信的虚假诉讼、恶意诉讼等行为，应当着力强化监督力度，注意结合检察办案发现的典型性问题，协助虚假诉讼易发多发领域主管部门、行业协会等堵漏建制，共同做好防治工作。值得注意的是，结合营商环境建设的国际化目标，涉外案件监督必要性凸显。检察机关还应当加大对涉外民商事案件法律适用的依法监督力度，与审判机关共同正确理解、准确适用国际条约和国际惯例。

执行活动监督方面，市场主体的权益诉求主要集中在胜诉权益的实现方面。而检察机关当前开展民事执行活动监督的核心任务就是解决执行难问题。首先，应当在认识层面明确“执行难是我国现阶段带有综合性的司法与社会治理问题”(1)47。在此基础上，加大检察监督支持力度，强化与审判机关在执行活动中的聚力效果。其次在方式上，重点监督明显超标的执行和查封、消极执行等违法情形。同时，加大“终结本次执行”监督力度，监督促进穷尽执行手段，防止审判机关为追求结案率而滥用该程序损害债权人合法权益，加快胜诉市场主体权益的实现，合力提升“执行合同”水平。

（三）发挥行政检察职能

2002～2018年全国法院行政一审案件与行政非诉执行案件收案数量变化趋势如图4所示。与民事检察职能相类似，行政检察主要是依据《行政诉讼法》的规定，依法对行政诉讼和执行活动实行法律监督，其核心是行政诉讼监督。同时，因行政诉讼的“民告官”特征，行政诉讼监督也呈现出“一手托两家”(2)48的特点，一方面要监督人民法院公正司法，另一方面还要促进行政机关依法行政。基于此，其在职能发挥方面，既要促进行政监管高效廉洁，又要促进司法解纷公正高效。值得注意的是，针对实践中行政诉讼案件体量较少的情况，应当注意从精准监督等方面推动工作开展。所谓精准，就是要紧扣办案重点，围绕优化营商环境建设重点领域，集中优势力量突出办理知识产权、降费减税等领域行政诉讼监督案件。与此同时，针对实践中存在的非诉执行难、执行乱等问题，持续开展行政非诉执行监督。特别是行政非诉执行既涉及行政部门监管措施能否高效落实，又涉及作为行政相对人的市场主体的合法权益保护，在当前审判机关受理行政非诉执行案件总量已经与行政诉讼案件总量相当的背景下，要通过开展该项工作充实基层检察院工作。在此基础上，还应当以“双赢、多赢、共赢”理念，建立行政检察年度报告制度，通过对检察机关所办案件进行总结分析，梳理出行政和司法实践中能够进一步完善的相关事项，以检察建议形式帮助行政机关和人民法院更好地行使职能。

（四）发挥公益诉讼检察职能

公益诉讼检察职能是近年来《民事诉讼法》《行政诉讼法》修改所赋予检察机关的一项新职能，旨在进一步强化检察机关作为法律适格主体对国家和社会公共利益的保护，明确了生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等案件的范围。对此，基于检察机关提起公益诉讼的立法意旨和履职主要领域，公益诉讼检察职能可对接营商环境建设中的宜居环境建设以及行政机关严格依法行政。对于宜居环境建设而言，主要是通过办理自然资源和生态环境类公益诉讼案件，加大对生态环境资源的保护力度。与此同时，应当充分考虑和适应自然生态环境“一体性”和“去地域性”特征，注重强化不同地域检察机关履职司法协作，进一步统一司法标准，形成整体效应。对于促进依法行政而言，要在办案中加强与行政机关的交流沟通，充分用好诉前程序，通过诉前检察建议督促有关行政机关依法及时正确履职，把诉前实现维护公益目的作为最佳状态。

资料来源：2002～2018年全国法院司法统计公报，最高人民法院公报网站，http：//gongbao.court.gov.cn/Article List.html?serial＿no=sftj，最后访问日期：2020年11月8日。

需要说明的是，上述“四大检察”职能虽有诉讼领域、履职方式的不同，但其并不截然对立，其在履职的价值意义方面具有相当的统一性。譬如，知识产权的检察保护不是仅局限于刑事检察职能的发挥，而是包容刑事、民事和行政检察一体。又如，刑事、民事和行政诉讼领域的检察监督方式和监督对象等虽不尽相同，但其对司法公正和高效的价值追求是一致的。因此，“四大检察”职能在服务保障营商环境建设工作中的发挥是一个有机整体，只有全面充分地协调发挥相应职能，才能达到务实、精准、高效的效果。

徒法难以自行。检察人员是检察服务保障工作的直接实施者，其素质能力高低等情况直接关涉服务保障工作效果好坏。为更好地落实各项检察职能，有必要从专业化、国际化和便利化三个方面提升检察履职能力水平。

（一）提升检察履职的专业化水平

涉营商环境类案件除去一般的侵财和侵犯公民人身权利等刑事案件以外，更多地集中于涉及经济金融、知识产权、国际贸易等刑事、民事和行政各类案件。而这些案件均因涉及专业性极强的行业和领域，要求办案人员不仅要具备相当的法律储备功底，还必须对相应行业领域有一定程度的了解和掌握。与此同时，基于检察机关作为法律监督机关的诉讼角色定位，不论是其法律专业素养，还是对具体法律问题判断的准确性，均不应当低于其他法律专门机关，否则会产生法律监督机关凭什么监督被监督机关的悖论。(1)49对此，检察人员必须适应当前经济社会快速发展的要求，在不断积累法律专业素养的同时，加强对市场经济活动前沿领域特别是相关的经济新业态、商业新模式等相关知识的学习。与此同时，检察机关还应当积极借助专家学者和行业协会等“外脑”力量，突出其在具体领域行业的专业性辅助作用，突出教育培训的针对性和办案实战导向，加强系统外干部交流等，(2)50以此进一步增强检察机关服务保障营商环境建设的专业性、及时性。

（二）提升检察履职的国际化水平

一如前述，优化营商环境建设的动因之一在于持续吸引国际投资。与此同时，随着我国各类企业经营规模和经营模式的升级，“走出去”实施国际经营战略成为一种趋势。在此背景下，我国市场经济的国际化程度进一步加深，并同步带动社会的国际化。对此，需要注意的是，法律是一个国家的主权产物，在国际化的经济活动和社会中，便会产生特定情形是否能够适用一国法律、应当使用哪国法律、不同国家的法律如何衔接等问题。对此，检察机关应当进一步强化自身在国际化背景下的履职能力建设。具体而言，除了应当在办理涉外案件中准确适用法律，加强对涉外案件适用国际条例、国际惯例的监督以外，还应当适应国际化背景下中外当事人需求，探索建立适应国际化需求的法律服务体系，如制作多语种的法律文书、进行多语种服务指引等。(1)51同时，注重开放对接，发挥自贸区检察院等平台的作用，围绕“一带一路”倡议实施，特别是本土企业“走出去”，通过发布“自贸检察”白皮书(2)52，加强与域外司法机关在法律政策通报咨询、联合开展法治宣传等方面的交流协作，优化市场主体自主发展的开放环境。

（三）提升检察履职的便利化水平

市场主体之所以成为“主体”，不仅因其系具体经济活动的主要实践者，更是因其系整个市场经济发展的重要推动者。而包括监管者在内的其他主体，更多系维持市场经济活动秩序的服务者。因此，在“以人民为中心”的认识论和方法论引导下，包括检察机关在内的服务机关所提供的服务，应当尽可能方便市场主体开展正常生产经营及相关活动，即具有便利性，以此使得作为服务对象的市场主体真正成为“主体”。具体而言，检察机关应当在服务保障工作中坚持“人民至上”的价值取向。特别是在为包括市场主体在内的群众办理涉检事项的过程中，应当注重高效便利，充分发挥好12309检察服务中心的作用，不断完善诉求受理、检务公开、监督评议、法律咨询等功能，努力实现“只进一个门”就能办成事。与此同时，探索涉检事项“容缺办理”制度，让诉求表达、检务咨询等“最多跑一次”即可按时获得答复，真正为市场主体提供便利。(1)53

（四）完善检察履职配套机制建设

法律的生命力在于实施，而实施的保障即在于完善具体工作机制。依拙见，可以“一个平台、三项机制”建设为工作重点，完善检察机关服务营商环境建设的配套保障措施。“一个平台”即搭建与行业协会、主管部门等进行沟通联系的“检察+”协作平台，通过联席会议、情况通报等形式，了解行业发展最新情况、市场主体法律诉求，在办理涉企案件时注意听取行业协会、主管部门的意见，把握检察办案重点与方式。“三项机制”即风险评估机制、动态评估机制和工作推介机制。通过建立涉及营商环境检察案件风险评估反馈机制，以是否影响市场主体正常生产经营为标准，对于案件处理结果可能导致市场主体生产经营发生重大困难的，应当全面深入研究、细致沟通协调，依法妥善制定处理方案。通过建立服务保障工作动态评价体系，通过座谈会等形式定期听取各类市场主体意见反馈，注重运用第三方评估机构专业化评估结论，对涉及营商环境法治保障特别是检察工作存在的问题短板，认真回应解决，及时调整优化服务保障相关工作。通过强化服务保障工作推介，积极对接传统媒体和新型自媒体等，及时推介检察机关服务保障工作中的职能举措、典型案例等，提高各类市场主体对检察工作的认知度和认可度，精准对接自身法治需求，营造诚信经营的良好氛围。

服务营商环境建设，不仅是检察机关作为法律监督机关、司法机关履职尽责的应有之义，还是围绕中心、服务大局的重要工作抓手。工作实践中，应当准确把握各类市场主体法治需求，将其合法正当需求作为检察工作重要导向之一，全面协调充分发挥“四大检察”职能，提升检察履职专业化、国际化和便利化水平，实现检察服务保障与市场主体法治需求的供需精准对接，精准、务实、高效地服务营商环境建设。

注 释

1国务院发展研究中心“高质量发展的目标要求和战略重点”课题组：《以全面优化营商环境支撑高质量发展》，国务院发展研究中心网站，http：//www.drc.gov.cn/n/20181120/1-224-2897409.htm，最后访问日期：2020年9月6日。

2王全宝、姜璇：《朱民：推动国际国内双循环互动发展，最根本的是持续改善营商环境》，中国新闻周刊网站，http：//www.inewsweek.cn/viewpoint/2020-05-25/9461.shtml，最后访问日期：2020年10月2日。

3习近平：《在企业家座谈会上的讲话》，《人民日报》2020年7月22日，第2版。

4林钰雄：《刑事诉讼法》，中国人民大学出版社，2005，第101~103页。

5张军：《缅怀检察前辈功勋传承革命奋斗精神推动中国特色社会主义检察制度不断完善》，《检察日报》2018年10月15日，第1版。

62018年3月27日，最高人民检察院党组书记、检察长张军在检察机关学习贯彻“两会”精神电视电话会议上提出“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的12字新时代检察工作总要求，阐明了新时代检察事业创新发展的指导思想、目标定位和要求路径。参见王治国《讲政治顾大局谋发展重自强努力答好新时代检察工作人民满意答卷》，《检察日报》2018年3月28日，第1版。

7(1)宋林霖编著《世界银行营商环境评价指标体系详析》，天津人民出版社，2018，第3页。

8(2)中国社会科学院语言研究所词典编辑室编《现代汉语词典》（第6版），商务印书馆，2012，第565页。

9(3)张志铭、王美舒：《中国语境下的营商环境评估》，《中国应用法学》2018年第5期，第29页。

10(1)孙广勇等：《面对全球化面临的挑战和转型趋势，一些国家的知名专家学者在采访中呼吁---“在开放的环境中加强全球合作”》，《人民日报》2019年5月22日，第17版；裴长洪、刘洪愧：《习近平经济全球化科学论述的学习与研究》，《经济学动态》2018年第4期，第4页。

11(2)参见The Economist Group,Slowbalisation,The Economist,Vol.430 (2019),p.9。

12(3)刘鹤：《推动高质量发展共同促进全球经济繁荣稳定---在世界经济论坛2018年年会上的致辞》，新华网，http：//www.xinhuanet.com/world/2018-01/25/c_1122310663.htm，最后访问日期：2020年9月6日。

13(4)焦冠哲、王永贵：《进一步优化营商环境是我国继续扩大对外开放的奠基石》，中国社会科学网，http：//econ.cssn.cn/jjx/jjx_shzyjjllysj/201811/t20181126_4781626.shtml，最后访问日期：2020年9月6日。

14(1)陆娅楠等：《法治是最好的营商环境》，《人民日报》2019年5月5日，第1版。

15(2)《马克思恩格斯全集》（第18卷），人民出版社，1964，第309页。

16(3)2019年2月25日，中共中央总书记习近平在主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议时作出了“法治是最好的营商环境”的论断。参见陆娅楠等《法治是最好的营商环境》，《人民日报》2019年5月5日，第1版。

17(4)朱孝清：《论检察》，中国检察出版社，2014，第32~39页。

18(5)《中华人民共和国人民检察院组织法》第2条规定：“人民检察院是国家的法律监督机关。人民检察院通过行使检察权，追诉犯罪，维护国家安全和社会秩序，维护个人和组织的合法权益，维护国家利益和社会公共利益，保障法律正确实施，维护社会公平正义，维护国家法制统一、尊严和权威，保障中国特色社会主义建设的顺利进行。”

19(6)谢鹏程：《论我国的二元司法体制》，载《光华法学》编委会编《光华法学》（第4辑），法律出版社，2009，第132~142页。

20(1)龙宗智：《检察官客观义务论》，法律出版社，2014，第28页。

21(2)潘文婕、夏林杰：《争向潮头立：检察机关服务大局有为有位》，《检察日报》2018年11月27日，第1版。

22(3)例如，最高检先后制定出台了办理涉民企案件11项具体检察政策，发布了检察机关保护营商环境的相关指导案例。上海、成都等地检察机关制定出台了服务营商环境建设的专门工作意见。参见王治国、徐日丹《最高检明确规范办理涉民营企业案件执法司法标准》，最高人民检察院网站，http：//www.spp.gov.cn/tt/201811/t20181115_399230.shtml，最后访问日期：2020年11月8日；孟植良、陈江鹭《最高检发布指导性案例保护营商环境》，人民网，http：//legal.people.com.cn/n1/2020/0729/c42510-31802836.html，最后访问日期：2020年11月8日。

23(4)罗培新：《加快法律修订提升营商环境排名》，《经济参考报》2019年4月3日，第8版。

24(1)王美舒：《世行2019报告中的中国营商环境》，《法制日报》2018年11月7日，第11版。

25(2)宋林霖：《世界银行营商环境评价指标体系详析》，天津人民出版社，2018，第12页。

26(3)[美]亚伯拉罕·马斯洛：《动机与人格》（第3版），许金声等译，中国人民大学出版社，2012，第19~30页。

27(1)公丕祥：《经济新常态下供给侧改革的法治逻辑》，《法学》2016年第7期，第21页。

28(2)孙金诚：《民营企业家最需要的是安全》，《人民政协报》2019年4月10日，第2版。

29(3)《习近平：创新是引领发展的第一动力》，新京报，2018年9月18日，http：//www.bjnews.com.cn/news/2018/09/18/505891.html，最后访问日期：2021年9月16日。

30(4)《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，《人民日报》2020年11月4日，第1版。

31(5)公丕祥：《经济新常态下供给侧改革的法治逻辑》，《法学》2016年第7期，第21页。

32(1)陈凌：《公平竞争，激活每一个市场因子》，《人民日报》2016年6月17日，第5版。

33(2)王文涛：《着力构建良好营商环境》，《人民日报》2019年1月18日，第5版。

34(1) W.Aldis,Wright M.A.,Bacon's Essays and Colours of Good and Evil with Notes and Glossarial Index,The Macmillan Company,1899,p.222，转引自张文显《法治与国家治理现代化》，《中国法学》2014年第4期，第9页。

35(1)宋鸿、张培利：《城市人才吸引力的影响因素及提升对策》，《湖北社会科学》2010年第2期，第44页。

36(2)例如，由海南省发改委发布的《海南人才吸引与培养情况大数据分析报告》专门指出，在人才吸引方面，生态环境等优势持续提升了本地区对人才的吸引力。参见梁振君、张璞《生态环境等优势持续提升海南人才吸引力》，《海南日报》2018年10月20日，第2版。

37(3)王垚：《良好的宜居环境可以营造更好的营商环境》，《成都商报》2018年12月29日，第4版。

38(4)《国新办举行2019年首场新闻发布会最高检领导就内设机构改革答记者问》，最高人民检察院网站，http：//www.spp.gov.cn/tt/201901/t20190103_404282.shtml，最后访问日期：2020年9月6日。

39(1)我国《刑事诉讼法》第19条规定：“刑事案件的侦查由公安机关进行，法律另有规定的除外。人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查。对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。自诉案件，由人民法院直接受理。”

40(2)陈瑞华：《刑事诉讼的前沿问题》（第3版），中国人民大学出版社，2011，第43页。

41(3)董邦俊：《论侵犯知识产权犯罪案件侦查》，《中国人民公安大学学报》（社会科学版）2013年第6期，第65页。

42(4)邱春艳：《从国家利益社会利益人民利益出发依法从严保护知识产权服务保障创新型国家建设》，《检察日报》2020年11月7日，第1版。

43(5)例如，四川成都检察机关在全国首创知识产权刑事案件“双报制”，当知识产权权利人的合法权益受到侵害，在向公安机关报案的同时，可以向检察机关报送相关报案材料，检察院侦查监督部门将依法提前介入、引导取证，加大对公安机关进行立案监督和侦查监督。通过实践验证，该机制有效提升了相关案件的办理质量和效率。参见傅鉴、韩婷《四川成都检察机关推广知识产权“双报制”》，正义网，http：//www.jcrb.com/procuratorate/jcpd/201809/t20180911_1906590.html，最后访问日期：2020年9月6日。

44(1)陈萍、罗猛：《企业认罪认罚从宽机制：证成与适用》，《检察日报》2020年11月16日，第3版。

45(1)巩宸宇、李立峰：《清理“挂案”营造了法治化营商环境》，《检察日报》2020年5月25日，第8版。

46(2)张军：《最高人民检察院关于人民检察院加强对民事诉讼和执行活动法律监督工作情况的报告（摘要）》，《检察日报》2018年10月26日，第2版。

47(1)《最高检要求加大“终结本次执行”案件监督力度，防止久拖不决》，澎湃新闻，https：//www.thepaper.cn/newsD etail_forward_2562249，最后访问日期：2021年9月16日。

48(2)闫晶晶：《“一手托两家”，做实新时代行政检察》，《检察日报》2019年2月27日，第4版。

49(1)张军：《最高人民检察院关于人民检察院加强对民事诉讼和执行活动法律监督工作情况的报告（摘要）》，《检察日报》2018年10月26日，第2版；李文峰：《法律监督新理念：双赢多赢共赢》，光明网，https：//www.gmw.cn/xueshu/2020-09/16/content_34191488.htm，最后访问日期：2020年11月8日。

50(2)徐日丹：《借力“外脑”，为检察智慧注入新“硬核”》，《检察日报》2019年9月5日，第1版；徐日丹：《“教育培训”一年间：锻造新时代“司法工匠”》，《检察日报》2020年5月21日，第2版；史兆琨：《互派干部挂职交流提升检察专业化水平》，《检察日报》2020年5月28日，第7版。

51(1)例如，上海检察机关专门制作了中英文对照权利义务告知书，并以中英文双语形式发布《知识产权检察白皮书》。参见陈琼珂《保护知识产权有新措施，上海检察机关启用新版中英文对照权利义务告知书》，上观新闻，https：//web.shobserver.com/news/detail?id=55766，最后访问日期：2020年11月8日；林中明、苏双丽《上海静安：首次发布中英双语〈知识产权检察白皮书〉》，正义网，http：//www.jcrb.com/procuratorate/jcpd/202004/t20200424_2150126.html，最后访问日期：2020年11月8日。

52(2)例如，上海检察机关、四川成都检察机关、广东广州检察机关等均开展了“自贸检察”白皮书发布相关工作。参见栾吟之《上海自贸试验区检察室一年受理63起刑案》，东方网，http：//finance.eastday.com/m/20150716/u1a8797226.html，最后访问日期：2020年11月8日；傅鉴、韩婷《成都发布服务自贸区建设白皮书》，《检察日报》2018年9月18日，第2版；钟亚雅等《广东自由贸易区南沙片区：发布自贸检察工作白皮书》，最高人民检察院网站，https：//www.spp.gov.cn/spp/dfjcdt/201812/t20181225_403469.shtml，最后访问日期：2020年11月8日。

53(1)例如，浙江检察机关通过深化“最多跑一次”改革，让辩护律师提交意见“一次都不用跑”；四川成都检察机关建立信访受理“容缺机制”，通过后补或代补形式将市场主体合理诉求及时导入程序。参见吴振宇、史隽《我省检察机关深化“最多跑一次”改革》，《浙江日报》2017年9月12日，第4版；任淼琳《成都市检察院：用数据说话切实落实群众信访件件有回复》，中国网，http：//zgsc.china.com.cn/2020-06/11/content_41180723.html，最后访问日期：2020年11月8日。

全文下载链接（PDF版）：

https://alc.swupl.edu.cn/xzky/yjzx/317666.htm

作者：吕瑶 陈成

美编：华路思

审核：张光君