作者|乔欣 来源|法治参考（fazhick）

图为内蒙古自治区政府法制办副主任乔欣

编者按：党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大

行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制。”进一步完善重大行政决策的法定程序，是大力推进依法行政，加快建设法治政府的重大举措。究竟哪些行政决策应当归入重大行政决策范围？就此，本期我们邀请内蒙古自治区政府法制办副主任乔欣，就如何界定重大行政决策的范围谈谈认识和体会。

 近年来，一些地方政府已经在对规范重大行政决策程序作出了积极探索和实践。重庆、江西、青海、广西、内蒙古等省市区，均已制订政府规章用以专门规范重大行政决策程序。

据统计，截至2013年12月通过地方法律规范和法律文件对重大行政决策程序进行规定的省市区级立法已有13个，占全国31个行政单位（不含港澳台）的42%，未立法的省市大多出台了重大行政决策程序方面的规范性文件。

在国家层面，国务院发布于2004年的《全面推进依法行政实施纲要》、2008年的《关于加强法治政府建设的意见》、2010年的《关于加强法治政府建设的意见》和中共中央、国务院2015年发布的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，以上四个文件对重大行政决策提出了工作要求，但并没有涉及关于重大行政决策范围的相关内容。

一、重大行政决策范围界定存在的问题

（一）对“重大”一词的界定模糊。作为行政决策的一个下位概念，重大行政决策往往被认为是在行政决策之前加上“重大”这一定语的注释即可，对于重大行政决策的“重大”，普遍的理解是指具有全局性、长期性、综合性等特点的事项，或涉及决策相对人较多，成本或金额较大，对公共利益或公民权利义务影响较深刻的重大行政决策。对于究竟什么是重大的行政决策的边界，并没有作出界定。

（二）“重大”的认定与政策形成的背景紧密相关，不同地域、不同行业在不同时期对于决策是否重大的理解可能相差很大，因此，每个行政区域的发展都有自己的特色，重大行政决策也不能一概而论。如果在界定时不作出区分，决策的性质很可能界定不准，适用的程序也大不相同。

（三）“其他重大事项”的兜底条款赋予了行政机关极大的自由裁量空间，由于上述两个重大行政决策的认定困难，在立法中往往增加了“其他重大事项”作为重大行政决策的兜底条款，能够以其模糊性的、概括性的表述，弥补列举式+排除式重大行政决策范围的过窄，为灵活运用重大行政决策规定留有空间。但是其不明确性又会给行政机关留下过大的自由裁量空间，因此对兜底条款进行类推适用时，要求准确理解与界定重大行政决策的内涵与外延，在此基础上再扩大解释，避免因滥用造成相关列举条款的空置。

二、厘清“重大行政决策”的内涵

如果从不同的角度来加以分析，可以进一步厘清思路，认识重大行政决策的含义。

一是逻辑学视角。逻辑学常常运用“属概念+种差”的方式对概念进行表述和定义。重大行政决策的属概念是“行政决策”，种差是“重大”。在逻辑学上，对“重大行政决策”行为的定义，要在明确“行政决策”行为定义的基础上，凸显出“重大”的标准和依据。“行政决策是行政主体为了国家和社会公共利益对未来可能发生的行政事项按照一定的程序和方法而作出的决定。”从其属概念上来说，重大行政决策行为与一般的行政决策行为一样，都是为了实现某一社会公共目标而以法律的形式做出的政府决策活动。从种差的角度来说，所谓“重大”，就要在“行政决策”行为中，区分出哪些是“重大行政决策”行为。但总体来看，“我国对决策是否‘重大’的界定仅有定性分析，没有定量指标，重大与否完全取决于决策者的主观判断。”

二是宪法学视角。从宪法的基本功能，也就是保护公民权利、限制政府权力的视角出发。重大行政决策权本质上归人民享有，但人民并不直接行使此项权力，而是将其委托给政府，由政府及其相关部门负责执行，人民对政府行使此项权力的行为享有监督权和选择权，对重大行政决策的相关信息具有知情权，享有对行政决策部门及其负责人问责权。所以，重大行政决策行为本身绝不能简单地归入内部行政行为之列，而是一种对人民群众有直接或间接之重大利益影响的行政活动，必须接受人民群众的参与、监督与问责。

论述的逻辑学定义的分析和科学主义视角的分析，从描述的定义出发，可以将重大行政决策的范围限定在：行政立法类、规划和计划类、经济调节和公共服务事务类、重大行政行为类、应急事项类、基层民主政治建设类等。

三是行政法视角。在行政法律上，行政决策可以分为一般行政决策和重大行政决策。因为法律具有稳定性，对重大行政决策行为的认定不能出现“一个地区、一个单位，换一届领导就有一套新安排、新人、新策划”的情况。重大行政决策行为是决策主体对重大事项行使行政管理的行政行为，对社会公众和利益相关人的权利义务存在重大影响。

四是社会学视角。社会学视角主要强调以描述性的方法对概念进行近于科学的定义。结合上文论述的逻辑学定义的分析和科学主义视角的分析，从描述的定义出发，可以将重大行政决策的范围限定在：行政立法类、规划和计划类、经济调节和公共服务事务类、重大行政行为类、应急事项类、基层民主政治建设类等。

三、界定重大行政决策范围必须考量的因素

（一）准确把握重大行政决策的特性

1、公共利益性。重大行政决策制定与执行的基本依据和终极目标就体现在为了公共利益的需要，然而问题的关键是在行政决策程序的过程中，公共利益与公民个人权利的保护会不可避免地产生冲突，公权力天生的扩张性极易对公民权利造成侵害。因此，为了限制国家公权力的滥用，这就要求重大行政决策的制定者一方面要以实现公共利益为目标，另一方面要充分尊重和保护公民个人的合法权益，最大限度地兼顾公共利益的实现与公民权利的保护。

2、基础性。重大行政决策因其投入成本高，波及范围广，往往是针对基础性宏观性全局性的问题，因而对时效性的要求相对宽松，更多关注在稳定性、普适性上。

3、高成本性。重大行政决策一般动用的人力、物力、财力数量大、成本高，如重大项目的投资、重大国有资产的处置等都应划入重大行政决策的范围，同时，高成本性也意味着高风险性，如果决策失误或不当，则往往会造成长期性、永久性难以挽回的不利影响，这就要求对此类行政决策做好充分的风险评估工作。

4、集体讨论。集体决定也是重大行政决策必经的一个程序。重大行政决策需要集体作出决定，在深入调查研究，广泛听取意见和充分论证的基础上，最后的决策以集体决议的形式出现。

（二）量化重大行政决策的数量标准

对于资金类、投资项目类，可以用量化的方式确立标准明确重大行政决策的范围。用量化明确底线的方式取代“重大”一词，避免界定模糊，明确多大规模的政府投资项目能够被列为重大政府投资项目，多少数量的国有资产能够被称为重大国有资产，当然，这种界定不能普遍应用，更不能长期应用，必须上行下效，分级制定，并且规定标准使用的有效期，在有效期过后，要根据形势发展重新制定或修订。

（三）尊重公民、法人或者其他组织提出重大行政决策的建议权

《内蒙古自治区重大行政决策程序规定》（2015年2月27日自治区人民政府第41次常务会议审议通过，自2015年6月1日起施行）第八条第四款中规定“公民、法人或者其他组织可以向政府及其有关部门提出重大行政决策建议”。重大行政决策本身是由行政机关作出，这条规定为公众提出重大行政决策项目指明了途径，可以防止政府遗漏应当列入重大行政决策范围的事项，严肃重大行政决策程序。此外，还可以对涉及民生、民权的，难以界定是否为重大行政决策的事项，借助公众投票表决、人民关注度等方式，确定是否归属重大行政决策事项。

（作者系内蒙古自治区政府法制办副主任）

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